《金融时报》6月22日用了两个整版的篇幅，发表了中国人民银行研究局课题组编写的《中国中小企业金融制度调查》（以下简称“调查”）。《调查》从中小企业融资的基本状况、新形势下我国中小企业融资难出现的新特点。当前在中小企业融资方面应该关注的几个问题我国中小企业融资难的特殊性分析。发达国家支持中小企业的金融制度和政策的比较、支持中小企业发展的正规制度安排与相配套措施等六个部分，根据问卷调查、现场访谈等结果并通过样板地区分行调研等方式，运用数据定量与定性对比的分析办法，探讨提出了一系列制度创新的工作思路。《调查》从金融机构角度，对当前信用担保的融资作用、业务动作和制度建立进行了论述。本文试从担保机构的角度，对《调查》的有关观点特别是中外金融制度比较方面阐述笔者的一管绌见。以便于政府有关部门在建立和完善我国中小企业金融制度时参考。
一、关于调查取样的科学性问题
《调查》共选择了北京（中关村）、浙江（温州、台州）、广东（东莞）、山东（威海）和陕西（西安）共5个地区的850户中小企业、75家金融机构、75家担保机构作为样本，前四者均处于东部地区，后者处于西部地区。作为中国当前中小企业金融制度的专项调查，其80%的数据取样于改革开放较早、市场环境较好、区域经济相对活跃的地区，20%的数据也来自于西部大开发的热点地区，而中部地区被排斥在外，其《调查》的倾向性可见一斑。直觉告诉人们，越是中西部地区，人们的意识观念越落后，与金融机构具有合作伙伴的专业担保越受制之人，金融制度的创新水平越差。因而，中小企业融资实际存在的各种问题应比《调查》的数据表现的更为严重。
二、关于信用担保的实质性作用问题
《调查》依据“五个样板地区平均有76%的样本企业至今没有和任何担保机构建立过信用担保关系”、“获得信用担保的样本企业中，担保贷款余额仅占到全部贷款余额的6%”，而得出了“担保机构基本上没有发挥实质性作用”的结论。笔者从《调查》所列举的数据背后，既看不出这76%的样本企业的资产规模大小、资产质量优劣、资产负债率高低、企业经营管理现状如何，也看不出获得担保的企业全部贷款的构成及用途。笔者疑惑金融机构希望担保发挥“实质性作用”的标准是什么，期望值有多高。
我们承认信用担保的作用是有限的，特别是对金融机构应承担风险的有限性。这种有限性，恰恰是我国对金融制度的创新性规定。首先，表现为选择扶持对象的有限性。世界上任何一个国家的专业信用担保，都不可能针对所有中小企业发挥作用。原国家经贸委印发的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号），提出“中小企业信用担保的对象为符合国家产业政策，有产品、有市场、有发展前景，有利于技术进步与创新的技术密集型和扩大城乡就业的劳动密集型的各类中小企业”。实际业务动作中，担保机构在遵守国家相关政策的基础上，还必须按照金融“安全性、流动性和（社会）效益性”三原则择优筛选扶持对象；其次，表现为业务品种开展的有限性。《指导意见》根据我国信用担保的初创特点，规定了“试点阶段中小企业信用担保的重点为中小企业短期银行贷款”。各地目前开展的基本上属于一年内流动资金贷款担保业务，对中长期、在建工程和设备技术改造贷款担保均持谨慎原则。为按照上述规定规范开展担保的，其风险显而易见地在《调查》中得以揭示出来——“100%的代偿金额发生在工业企业的长期设备技术改造投资上”；第三，表现为担保额度的有限性。财政部《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（财金[2001]77号）规定“担保机构对单个企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%”，这符合风险分散的一般原理，也是对担保安全性的原则要求；第四，表现为担保风险的分担性。《指导意见》规定“担保机构与协作银行应签订协作合同，明确保证责任形式、担保资金的放大倍数、责任分担比例、资信评估标准等内容”，“按照分散风险的原则，担保机构可以对银行贷款进行部分担保，担保责任分担比例由担保机构和协作银行协商”。《风险管理暂行办法》规定，“担保机构要按照‘利益共享、风险共担’的原则与贷款金融机构建立业务合作关系，对贷款实行比例担保”。第五，表现在担保功能的调控性。担保机构特别是政策性担保机构是市场经济条件下，政府宏观调控的新型中介工具之一，应该按照国家阶段性产业发展意图发挥作用，对政府鼓励的产业、产品积极扶持，对“过热”、限制和淘汰的行业企业进行控制。国家的这一系列政策规定，要求担保机构在有限的范围内充分发挥信用担保的应有作用，而不是在无限的范围内盲目发挥。
事实上，担保机构在有限的范围内已经或正在充分发挥其应有作用，这点已被《调查》取样的受保企业所肯定（对“担保贷款的满意度较高”）。需要指出的是，《调查》以批评的口吻指出“企业获得信用担保的条件较为严格，与银行贷款条件基本相当”，是毫无道理的。在目前融资渠道较为狭窄的情况下，银行是企业的第一顺序融资对象，凡是银行能看得上、相得中的企业，无需信用担保扶持就可以直接通过抵质押手段获得贷款，而信用担保所接手的都是银行所谓的“垃圾企业”。信用担保不可能代替贷款银行的审查职能，即信用担保机构承诺担保的企业不一定也能通过贷款行的贷款审查。况且，担保机构被银行看作为第二还款来源，要求担保机构事先存入一定的保证金以使“执行方便”。因此，担保机构为了能使企业顺利获得贷款和有效控制风险，不得不比照银行的放贷条件进行筛选和评审，只有控制风险比银行更严格，控制措施比银行更灵活，才可能得到银行与中小企业双方的认可和配合。就维护金融资产的安全性而言，担保的实质性作用，还不仅仅表现在扶持优秀企业获得贷款，而在于保后监管和担保代偿。由于银保地位的不平等，担保机构难以落实风险分担的责任，因而必须加强对受保企业的事中风险控制和为企业排忧解难，辅导规范其经营行为。在出现贷款逾期之后，必须立即行践诚信诺言，按事先约定向银行履行代位偿还责任。从金融制度创新的角度看，担保机构重塑了银企关系，创新了融资品种，培育了银行客户，分担了银行麻烦，分散了信贷风险，确保了贷款安全。实践证明，金融机构是信用担保的最大受益者。
三、关于银保关系问题
专业信用担保机构的出现，使原本简单的银企关系发生了变化，形成了银行——担保——企业之间的三方关系。《调查》对中小企业融资的基本状况，从中小企业与金融机构的关系、中小企业与信用担保机构的关系进行了一定的分析。可能是因为疏忽或其它原因，《调查》没有涉及到银保这对在金融体系中相辅相成的重要关系。而正是这对关系，才更能全面揭示当前我国中小企业融资现状和金融制度安排所存在的主要问题。
如前所述，信用担保的本质在于从法律上确保金融债权的安全性（当然，信用担保在促进社会信用制度建设、调整产业结构、普及科学技术、增加财政收入、拓宽就业渠道和稳定社会秩序等方面还有积极综合的作用），理应受到金融部门的重视和欢迎。但是，事实并非如此。首先，担保机构的合法权益得不到保障。实施于1995年的《担保法》明确规定，担保人有选择一般保证责任和连带保证责任的权力。但近十年来，各商业银行均采用格式化合同文本，限制和剥夺了担保人（包括专业担保机构）对一般保证责任的选择权力，其格式化合同文本被担保业内称作为“霸王条款”；其次“风险分担”原则难以落实。财政部、原国家经贸委等担保业务相关部门，多次强调银保之间的“风险分担”原则，但据了解，全国大多地区担保机构不能与其协作银行在利益共享的同时实践风险共担，且越是在中西部地区、越是在社会基层就越难落实。商业银行与担保机构同属于企业性质，应在平等、互利原则下互相合作和互促互进，任何一方在法律和市场上都没有也应应该有特殊之处；第三，债权保证范围过大。银保同属于信用与风险运作机构，都应该有识别、预防、控制、分散、化解和补偿风险的能力，应该有承受风险压力的思想和心理准备。但银行格式化合同文本要求担保机构保证贷款本金、利息、罚息甚至追偿债务的诉讼费、差旅费等，显然以追求零风险为经营目标。实际上，其贷款利率设计已充分考虑了风险因素，且央行允许根据贷款对象的具体情况而上下浮动；第四，银行对担保贷款也大多上浮利率。为了扶持中小企业发展，中国人民银行印发了《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》（银发[1999]379号），规定“对经社会担保机构承诺担保的小企业发放贷款，可适当简化审贷手续，贷款利率不得上浮”。但时至当前，与担保机构合作的贷款银行大多仍无视担保机构已承担的主要风险甚至100%风险的现实，继续对受保企业上浮10～20%的贷款利率，似乎已把上浮部分看作银行不可动摇的重要收益部分之一；第五，信用信息资源不能共享。对中小企业存在的风险而言，银保双方有着共同的风险防范需求，理应互相加强信息交流。对此，包括人民银行在内的国家十部门联合印发了《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》（国经贸中小企[2001]368号）提出“在法律框架内，按照规范、有序和不搞重复建设的原则，充分发挥人民银行信贷登记咨询系统、中小企业信用担保体系……的作用，培育以中小企业为主要对象的社会化信用体系，有步骤地建立中小企业信用状况评价体系，建立信用风险的防范、信息披露和监督管理系统”。但是中国人民银行《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》（银发[1999]281号）关于“银行信贷登记咨询………为金融机构提供借款人资信咨询服务”，“金融机构通过银行信贷登记咨询系统查询获取的借款人资信情况，不得向第三方透露”的规定，却对银保对方对同一扶持对象的信用信息互通行为构成法规障碍；第六，贷款的非正当附加条件制约着银保双方的顺利合作。一些协作银行对担保机构通过程序承诺担保的中小企业，临时提出巨额资金存储、或压价购买企业商业用房、或高价要求企业租用银行房屋等等贷款额外附加条件，致使一些无法满足其条件的中小企业不得不望贷兴叹或望贷却步。这些问题不解决，银保关系不改，信用担保促进银企紧密合作、缓解中小企业融资难的应有作用将难以进一步发挥。
四、关于发达国家金融与担保机构的合作惯例
由于信用担保是金融风险的防范屏障，世界各国均通过法律法规从制度安排上善待和支持担保机构。仅就金融制度而言，主要表现为以下几方面。一是从资金方面给予担保机构大力支持。日本信用保证协会（担保机构）的资产由基本财产（基金）和借入资金两部分构成，其中基金又分出捐金（地方政府和公共团体捐助）和负担金（金融机构捐助）两部分。负担金是由金融机构按照法律法规要求，根据其接受信用保证协会信用保证数额和代位补偿额的大小而向信用保证协会捐助的资金。因涉及税收方面的原因，金融机构将捐助直接计入其经营费用，因此称为负担金。到1994年底，日本全国信用保证协会累计得到的负担金为851亿日元，占基本财产的9.2%，1997年达到约15%。银行在担保机构中持股、捐赠接近或超过50%的有比利时、德国、匈牙利、印度、韩国、马来西亚、瑞士、泰国和津巴布韦等国家，都从资金上支持担保机构，以扩充其担保实力；二是金融机构向担保机构申请保证。美国中小企业署（SBA）是其联邦政府的代理机构，负责执行和管理小企业担保贷款计划。每年，由贷款银行向SBA提出担保申请，SBA决定是否为贷款银行提供担保，并对获得担保的贷款银行收取担保费；三是担保机构与金融机构实行风险共担。美国政策性担保机构（SBA）向中小企业在10万美元以下的贷款提供80%的信用担保，向贷款额在10万美元以上的提供75%的信用担保。这种共担风险的机制，目的在于防范金融机构的道德风险（降低审贷标准，转嫁风险损失）。西、加合大、许多国家均对担保机构的最高担保额有时确限止，且也大都建立有银保风险共担制度，最多的可以5：5分担风险。从哥仑比亚国民担保基金过去15年的统计数据看，担保风险承保比例在50%以下的贷款，银行监控责任最大，担保基金损失最小；平均承保比例每增加10%，担保损失即增加一倍，足以说明风险分担的必要性。与次相反，不分担风险的金融机构如日本、韩国、印尼和马来西亚等到国金融机构，由于缺乏足够的约束机制，降低了中小企业申请标准，滋长了商业银行的道德风险，结果给信用担保机构造成重大损失，最终又制约了金融机构对中小企业的经营业务。日本有着沉痛的教训——在都市银行担保贷款总额中，中小企业所占比例在20世纪80年代初为40%，以后逐年扩大，到20世纪90年代初，即在泡沫经济崩溃之时已达65.8%，使信用保证协会陷入大量的坏账之中，而这些坏账是由商业银行在20世纪80年代盲目信用扩张所积累的。之后，信用保证协会不得不采取谨慎原则，使担保业务下降到中小企业贷款的8%，以防止银行过渡依赖担保基金，把担保作为贷款的基本条件，导致本能从正常渠道得到贷款的项目挤占了担保贷款；四是金融机构对担保机构积极配合。日本金融机构能积极配合信用保证协会开展资信调查，且在被保证企业出现经营困难时，还能应信用保证协会的要求延长还款期限，减少每次还款的数额，主动地减少信用保证的经营风险。发达国家的这些运作经验和失败教训，特别值得我国在完善社会主义市场经济体制下的基本金融制度时予以认真借鉴。
总之，从《调查》所调查的方式方法看，如果能充分考虑中西部地区特点，更加科学、客观地选取样板地区和样本企业，则《调查》结果可能会更具有说服力；如果能对国内外银保关系加以分析比较，则能更清晰地刻化出国内担保机构所处的金融环境，从而进一步折射出我国中小企业的融资现状，也就能更深刻地提示出我国中小企业融资体制运营的薄弱环节。当然，《调查》也指出了包括信用担保制度安排在内的一系列政策建议，对缓解中小企业融资难问题确有益处。但是，笔者坚持认为，支持中小企业发展的当务之急，在于以国家信用为保障，使银保关系得到全面、协调和可持续的发展，而根本出路在于继续深化金融体制改革，让所有者真正到位，建立对经营者更大的激励约束机制，以不断适应国际国内经济一体化的发展需要。
