下岗失业人员小额担保贷款是政府为帮助下岗失业人员自谋职业、自主创业所采取的一项措施，是国家促进再就业工作的重要政策之一，是政府为下岗事业人员办实事的具体体现。自2002年开办小额贷款担保业务以来，中国人民银行、财政部、劳动部相继制定了一系列推进小额贷款担保工作、促进下岗失业人员再就业政策的文件。2004年7月，国务院办公厅、国务院再就业工作部等有关部门还召开了电视电话会议，国务院副总理黄菊还对此次会议作出重要批示，要求各级政府和有关部门都要进一步统一认识，认真解决执行中的难点问题，发挥小额担保贷款政策促进再就业的作用。
我省自2003年6月启动下岗失业人员小额担保贷款业务以来，通过政府和有关部门的积极努力和通力合作，认真研究国家相关政策，深入基层调研，对小额担保贷款申请人、贷款额度以及促进再就业的方式都提出了建设性的建议，并较早出台了《山西省下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（晋政办发[2002]98号），《山西省下岗失业人员小额贷款担保实施细则》（晋政办发[2003]63号）等文件，推动了全省下岗失业人员小额贷款担保工作的全面开展，得到国家有关部门的充分肯定，且得以在全国推广。截至今年6月底，全省小额担保贷款余额达4660 万元，支持2247名下岗失业人员实现了再就业。尽管如此，与其他如吉林、江西、天津等少数省市相比，我省在小额贷款发放的资金额、发放人数上还存在一定差距。究其原因有以下几个方面：
一、政策要求和具体运作的矛盾
客观上讲，商业银行对小额担保贷款的积极性不是很高，这是由政策性要求和商业化经营之间的矛盾所引起的。商业银行的工作属于经营性质，追求的是经济效益，而下岗失业人员的小额贷款金额小，笔数多，贷前审查和贷后管理工作繁琐，利息收入较低，经营和管理成本较高，而且风险又较难控制，所以大部分商业银行积极性不高。部分银行甚至认为，下岗失业人员小额担保贷款业务应当属于政策性贷款范畴，由商业银行承担此项业务，会增加信贷资金风险。另外，虽然说有国家的小额贷款担保基金作保障，从事小额贷款发放工作从经济上来讲对银行而言没有什么风险，但是银行要承担很大的责任。由于部分下岗失业人员客观存在的自身经营能力低、信用意识淡、流动经营管理难等因素，再加上现在整个社会的创业环境较差，成功的概率不大，因此，有些小额贷款一发放就成了不良贷款。基于银行内部业绩考核的原因，由于实行的是终身责任制，而大部分借款人为弱势群体，不能为银行带来充足的现金流及存款，而不良贷款的多寡直接关系到相关人员的工资、职称等切身利益，这也是商业银行放贷不积极的一个重要原因。
同时，一些银行即便愿意办理此项业务，也会要求担保机构存入足额的小额贷款基金，按照1：1或更低的比例发放贷款，这样就安全违背了国家设置小额贷款担保基金的初衷，不能充分发挥基金的放大担保的作用。
二、贷款人信用意识的制约
由于宣传工作力度不够，很多下岗失业人员对小额贷款的含义并不了解，认识很不到位。一些人想当然地把小额贷款当成了政府财政对下岗失业人员的扶持，把它当成了政府的救济金，自然就没想到到期要归还。另外，部分下岗失业人员信用意识淡，欠息现象较多，甚至于还有人恶意骗取小额贷款。这些都影响了小额贷款的发放。此外，贷款人对担保公司还要求其另外找一个反担保人的做法不理解。其实，这是担保机构为保证贷款人整体利益的基本方式。那些不按时还贷的人表面是侵占了担保基金，根本上来说，其实是剥夺了别的下岗失业人员的贷款机会。出于对贷款长期进行的考虑，担保公司只能采取这种反担保措施。
三、小额贷款相关审批手续办理不及时
下岗失业人员要办理小额担保贷款，备齐所需的材料后，需要经过多个部门把关，才能被确认。首先要申请人居住所在街道社区的调查推荐；相关劳动保障部门审核；贷款担保机构审核并承诺担保。最后，经贷款银行审定后才能发放贷款。在此过程中，申请贷款人必须找到符合条件的担保人，并向担保中心进行反担保，即担保人要以自己的财产为申请人的贷款作风险担保。而涉及到的相关四家机构之间有一个协调的问题，这样就造成了办理程序的相对繁琐。另外，各经办银行仍沿用的是商业性贷款的审批模式和管理模式，也造成了申贷手续的复杂。但是，从实际情况来年，小额贷款办理时间相对较长的最主要原因在下岗失业人员自身和商业银行审批时间较长两个方面。因为各种各样的原因，有些下岗失业人员无法向有关部门提供充分的材料或相关证件，比如营业场所租赁协议、卫生许可证、特殊行业经营许可证等等，没有这些相关证照，有关部门就不能及时审批、办理。另一方面，商业银行贷款额度的审批程序较为复杂，无法及时为单笔小额贷款办理审批和放贷手续，造成小额贷款项目在银行内部滞留时间较长的现象，有的长达4个月。
四、下岗人员创业培训力度不够
根据有关政策，在办理小额贷款之前，通常要对下岗人员进行创业培训。可是，从实际情况来看，很多申请小额贷款的下岗失业人员却没有经过正规的创业培训。有的即使经过培训，创业计划书也往往是一个抄一个，大同小异，没有经过严密的市场调研论证。小额贷款的发放率低，很大的原因在于创业培训的力度不够。很多下岗失业人员申请贷款的项目连自己都解释不清楚，没有一份成熟的、像样的、能够通过推敲的创业计划书。比如，有些人对最基本的经营成本核算、同行业经营状况、竞争形势都搞不清楚。在企业的营销方面，多数人也只是“靠天吃饭”，没有利润计划和营销预测，这样的创业，哪个银行敢给贷款？所以，目前政府要在申请小额贷款初期的创业培训阶段多下功夫，多为下岗失业人员提供个性化的创业辅导，这样，才能提高小额贷款的发放率。
小额贷款难以发放的原因是方方面面的，不仅有相关机构的原因，也有下岗职工本身的原因。要真正使这项工作落到实处，一方面需要有关部门的大力宣传，使小额贷款的作用、性质和意义在下岗失业人员之间得到广泛的理解，也需要相关部门加强彼此间的联系，尽量简化手续，多为下岗职工提供创业指导，真正使小额担保贷款起到促进再就业的积极作用。

一、关于“政策性信用担保”的几个基本问题
（一）“政策性信用担保”的概念
考察“政策性信用担保”的概念，必须对现在、常用的几个担保概念进行分析比较。
1、“信用担保”：信用担保是指保证人（我们强调的是现代意义上的保证人——即专业信用担保）为了提升债务人（这里重点指中小企业）的信用和分散债权人的风险，以自身的资产或信誉（统称为“资信实力”）替债务人向债权人进行保证，当债务合同到期，债务人不愿或不能履行还债义务时，由保证人按照合同约定进行代位偿还的一种法律行为。这一点，我们已经实践了多年，没有疑义。
2、“中小企业信用担保”：依据《国家经贸委〈关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见〉的通知》（即国经贸中小企[1990]540号），“本意见所指中小企业信用担保，是指经同级人民政府及政府指定部门审批设立并依法登记注册的中小企业信用担保专门机构与债权人（包括银行等金融机构）约定，当被担保人不履行或不能履行主合同约定债务时，担保机构承担约定的责任或履行债务的行为”。这个定义的几个关键词在于一是“审批设立”，即未经审批设立并依法登记注册的既使是为中小企业担保服务的也不应称其为“中小企业信用担保”。显然，这个概念不够准确、定义不够严密。这个定义的核心在于强调其市场准入。二是“中小企业信用担保”，即不论其设立的价值追求是营利还是不营利，只要审批设立、为中小企业服务都可以称为“中小企业信用担保”。这其中就应包括以营利为目的和不以营利为目的的各类中小企业信用担保行为。但是，文件同时又指出，“从事中小企业担保业务的商业担保机构和企业互助担保机构是中小企业信用担保体系的补充”。补充谁？谁是主体？从逻辑上说商业担保即以营利为目的的担保行为，它应该有一个对立面，它的对立面是谁？“中小企业信用担保”这个定义并没有明确。原国家经贸委《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》（国经贸中小企[2001]198号）指出，“凡依据《指导意见》，由地级市（州、盟）人民政府（授权部门）批准成立并经省级人民政府（经贸委）核准，依法登记注册为企业法人（事业法人、社团法人），且冠以“××省（市）中小企业信用担保公司（担保中心、担保协会）”字样的专门从事担保的机构，以及接受监督、不以营利为目的、参加上一级担保机构的强制再担保并加入协会、定期报送业务与会计报表的，可以列入全国中小企业信用担保体系”。它同时又指出“符合上述基本条件，经省级人民政府（经贸委）同意，纳入全国中小企业信用体系的互助和商业性担保公司”，也没有阐明中小企业信用担保体系的主体是谁。在全国各批信用担保机构试点范围中，既有非营利性担保机构，也有营利性担保机构。凡纳入试点的，均可以享受3年免征营业税优惠政策。
3、“中小企业融资担保机构”：依据财政部（财金[2001]77号）《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，“中小企业融资担保机构是指政府出资（含政府与其他出资人共同出资）设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构”，这一定义的含义，如果用排除法认识和把握，即不是政府出资设立、不以中小企业为服务对象的不是“中小企业融资担保机构”。显然更不严密。在目前缺乏信用担保行业管理办法的情况下，存在着大量不是政府出资但却以中小企业为服务对象的担保机构，也为中小企业融资作了大量的担保工作。
4、“中小企业政策性信用担保”：那么到底什么是“政策性信用担保”？从逻辑学看，“政策性信用担保”这个概念是由两个词联合组成的，“信用担保”是主要词汇，“政策性”是对信用担保进行修饰、限制的，说明只有具备什么条件的信用担保才算作“政策性信用担保”。同时“政策性信用担保”是指一种行为而不是指一个什么样的机构（尽管行为与机构相联系）。从几年来国内信用担保特别是政府出资的信用担保机构的实践看，所谓“政策性信用担保”，似乎应该是“以贯彻国家政策意图为直接目的，追求社会效益最大化，通过信用担保的特有中介功能调节中小企业发展的一种担保行为”。这里需要把握的，一是“以贯彻国家政策意图为直接目的”，即必须以现行国家政策（包括国家产业政策、信贷政策、社会稳定政策等等）作为信用担保项目选择的前提条件，而不是首先考虑信用担保行为能否带来营利。即使对信用担保机构不会带来更多的自身经济效益，也应该坚决贯彻国家政策，如开展下岗失业人员小额贷款担保等专项业务。如果以是否营利来衡量担保行为，则更多的具有了商业性价值追求的特点，国家政策的贯彻执行力度就会削弱，政策意图就难以体现，那么政府出资设立的担保机构就没有了其存在的意义，违背了扶持的直接目的和设立初衷。如2004年以来的宏观调控，国家要求对钢铁、水泥、电解铝等“过热”行业和低水平重复建设行业限制贷款，担保机构如果价值追求偏离了政府政策意图，不仅不会对“过热”和低水平重复建设进行扼制，反而可能起到推波助澜的作用；二是以“特有中介功能调节”即利用其杠杆功能（“四两拨千斤”放大或缩小）间接调控，对国家重点发展、一般鼓励的积极扶持，对国家限制和淘汰的坚决不介入。同时，不应该将担保作为副业，大量从事投资业务，否则起不到调节作用。二者是一致的，前者是指导思想，后者是实际行动。指导思想错了，实际行动不会正确，担保效果不仅不会达到政府政策意图，而且可能反过来损害自身。
（二）“中小企业政策性信用担保机构”
所谓“中小企业政策性信用担保机构”是指政府出资设立的或控股设立的（含部门出资）、以贯彻国家政策意图为价值追求目标，采取“政策性资金、企业化管理、市场化运作”原则、以中小企业信用担保为主业的专业化担保机构。
这里应该把握以下几点：一是政府出资设立或控股设立（含部门出资），它是政府为了弥补市场竞争的缺陷或不足，维护社会公平而设立的担保机构。这里不包括国有企业出资设立，因为国有企业作为市场主体，应讲究以最少投入获取最大经济效益，而不是首先为了贯彻国家政策意图；这里也不包括政府参股的担保机构，政府参股是为了鼓励发展信用担保，但如果不控股，就不会对其它股份形成控制力，就不可能使担保机构有力、有效地贯彻国家政策意图。要使之成为中小企业政策性信用担保机构，必须达到控股地位；二是以贯彻国家政策意图为价值追求目标，这是政策性担保机构的核心定位。我们不反对政策性担保机构营利，资（本）金保值增值也是对它的一个基本要求，540号文件也仅仅表明“创办初期不以营利为主要目的”，而且，《公司法》也没有规定哪类企业不可以营利。但当营利与国家政策意图形成差异或矛盾时，政策性担保机构无疑应首先选择贯彻政策意图，否则其应该属于商业性机构；我们也承认商业担保机构具有一定的政策性作用，但它在主观目的上首先以经济利益为标准筛选项目。当营利与国家宏观政策意图形成差异或矛盾时，商业性担保无疑会考虑放弃贯彻政策意图。三是采取“政策性资金、企业化管理、市场化运作”原则，即政策性担保机构使用政府贯彻国家政策意图的资金，一改过去计划经济惯用手段，独立、客观、公正地在政策范围内开展担保业务，并运用市场化手段进行代偿追偿，承担有限责任与风险。财政部（2001）77号文“鼓励担保机构采取公司形式”，是为了防止信用担保风险过高过多地向政府转移和无限连带，否则又回到计划经济的老路；四是以中小企业信用担保为主业，即把中小企业作为主要服务对象，以信用担保为主业。中小企业政策性担保机构不能够偏离中小企业群体更多地开展大型企业或个人担保业务，也不能以信用担保为名从事过多的投资业务。现在，担保行业似乎已有一种共识或发展趋势，即信用担保向着投资担保的方向发展，其背后的潜台词在于投资可以获取较大自身经济利益，这无疑使政策性担保业务具有了更多的商业化色彩，可能会偏离国家扶持发展中小企业的主方向。
需要指出的是，纵观我国关于中小企业信用担保的法规政策，为什么已经多次提出了关于政策性信用担保与政策性信用担保机构的某些特征，几乎将“政策性信用担保”概念呼之欲出，但却没有呢？分析原因，可能因为信用担保是一件新生事物，我们对信用担保的分类等很不熟悉，需要一个实践过程的原因；也或者在大力提倡发展各类担保机构之时，不宜提出政策性信用担保概念。或者是由于过早提出“政策性担保”概念，容易使人们又理解为回到计划经济的时代了。现在全国普遍建立信用担保机构5-6年，信用担保机构已成立有4000多户，在政策性、商业性担保机构发展不平衡（有的政策性多，有的商业性多），担保行业展业秩序出现混乱或不良影响的情况下，特别是在国家研究出台信用担保管理办法之中，应该考虑对担保机构的概念进一步细分和归类，对担保资源进行系统整合，突出信用担保的扶持发展重点。
（三）中小企业政策性信用担保机构的基本功能
政策性信用担保机构的出现，是市场经济发展到一定阶段的产物。它在我国的出现，更是计划经济走向市场经济、政府行政管理方式转变、社会投融资体制改革等多种因素共同作用的结果。从担保的主要对象看，中小企业是国民经济稳定与发展的一支十分活跃的力量，国民经济的发展结构、发展速度、运行质量，一定程度上取决于政策性工具对中小企业的扶持和调节水平，这其中包括政策性信用担保这个新型工具；从担保的特殊手段看，政策性担保以贯彻国家政策意图为目的，可以通过担保手段系统配置社会资金、人才、技术等基础性资源，执行“有保有控”的调节政策；从担保运作的机制看，政策性担保具有货币政策的传导机制（通过信贷机构间接影响国民经济的结构和总量速度）具有财政政策的支持机制（通过担保体现财政预算、税收和转移支付手段的运用），具有产业政策协调机制（有选择地支持符合国家阶段性产业政策企业，促进传统产业新型化、新型产业规模化），具有担保价格的制衡机制（抑制商业化担保对利润的过度追求）；从担保的作用看，政策性信用担保可以起到促进经济发展、增加财政收入、拓宽就业渠道、推动科技进步、调整产业结构的目的，与宏观经济的调控目标即经济增长、充分就业、结构优化、物价稳定、问题平衡、国际收支平衡等宏观调控目标是一致的。特别是在当前不仅缓解中小企业融资维问题，更对重树社会信用道德、降低交易成本、整顿市场秩序等有着现实意义。
（四）明确政策性信用担保机构的现实意义
第一，突出各地政府对地方信用担保龙头机构的重点扶持力度。现在各地政府特别是各有关部门对成立担保机构的积极性很高，这对加大信用担保体系建设力度有重要作用。但是，由于信用担保是一项具有跨部门、多功能、多环节的事业，一个品种或一项业务往往涉及多个部门，在当前信用担保主管部门仍不明确的情况下，各有关部门都插手信用担保的管理，导致信用担保机构的部门化。一些地方A部门成立了担保机构，B部门也向政府打报告要求成立担保机构；A部门召开信用担保工作会议，不召集B部门所属担保机构参加，B部门安排体系建设资金不考虑A部门担保机构，如此等等。这些都直接分散了政府对信用担保的扶持资金和扶持力度，制约着龙头担保机构地位的突出和重点发展；第二，规范政策性信用担保机构的展业行为。相对而言，政府出资设立的担保机构业务行为较为规范，但一些地方担保机构在担保资金的运作上出现了偏差，不是以信用担保为主业，而是过度追求其投资收益，弱化了担保资金的倍数放大和“三有一高”中小企业的受惠扶持功能，违背了政府设立担保机构的初衷。明确政策性担保的概念和政策性担保机构的基本定位，有利于规范政府出资担保机构的展业行为，加强对信用担保体系主体队伍的管理，把握信用担保行业机构发展的主方向，形成对中小企业政策性担保的主渠道，确立准公共信用资源的法人地位；第三，有利于发展中小企业政策性金融体系。政策性银行（国家开发银行、国家农业开发银行）与政策性担保机构的合作担保贷款，应该是地方政府引导和促进的重点，也应该成为改善银保合作关系的突破口。同时，改善中小企业融资难的问题，应抓住主要矛盾和矛盾的主要方面形成政策性信用担保体系，为将来借鉴国际经验，在宏观管理上实行“分业经营、分类管理”打好基础。
二、中小企业政策性信用担保实践
基于我们对中小企业政策性信用担保及其机构的初浅定义，中小企业政策性信用担保的实践，也应该以贯彻国家政策意图为出发点和落脚点，充分发挥信用担保的构建和谐社会、延伸公共财政职能、形成中小企业政策性扶持体系的作用，在促进社会信用制度建设、地方产业结构、科学技术推广应用、中小企业成长壮大、财政收入稳定增长、就业再就业渠道拓宽等方面积极实践。实际上，各地政策性担保机构都根据当地社会经济实际，开展了不同模式的政策性担保业务，为当地社会经济的全面、协调、可持续发展的做出了贡献。
（一）山西省担保公司的业务模式
由于缺乏对各地政策性担保业务系统研究，这里仅就山西省中小企业信用担保有限公司的业务模式进行介绍。几年来，我们坚持政策性担保定位，从担保体系的主体地位和中坚层次出发，探索了一条“政策引导、信用为本、两密并举、环保先行、禁介危区、合作发展”的政策性担保业务模式，累计担保16亿，尚未出现代偿损失。这六种模式中的前五种我们有过介绍，本文主要就合作发展做以下阐述。
作为省级政策性担保机构，我们在全省11个地市的119个市县区共15万平方公里的区域内开展业务，从经济和效率的角度看，必须有一个健全有效的担保再担保业务平台和工作网络，利用各地同业机构的地缘、信息和监管优势等开展工作；从确保自身形象、提升企业信用的角度看，需要形成一个全省同业机构共同识别、预防、分散、化解和补偿风险的社会机构；从凝聚行业力量、形成担保全力看，必须建立全省信用担保体系。我们牵头建立了“纵横贯通、上下联动、点面互促、合作发展”的、以山西信用与担保协会为载体的全省担保体系。通过全方位、多层次、宽领域的培训辅导，累计举办60期的培训活动，对全行业多个关键岗位的1000多人次进行了反复培训；通过联合省内外骨干担保机构，开展了8种类型的再担保业务合作，与各地市及30个县区担保机构建立了担保再担保业务联系；通过组织信用评级、软件推广、制定行业规范等，逐步统一了省内担保机构特别是政策性担保机构的业务模式；通过多渠道、立体式、互换型的担保宣传交流，逐步统一各机构经营思想，凝聚行业整体合力；通过协调维权，落实了财税优惠、法定登记等担保相关政策，形成了机构个体与体系整体互相依存、循环促进的良好局面。
（二）山西省担保公司的担保再担保业务创新
担保再担保业务不断创新，既是担保机构的融资中介性质所决定的，也是和信用担保体系业务合作与风险分散的功能分不开的。信用担保作为重塑银企关系的桥梁和纽带，其担保方式方法一承不变，如果被银行和企业所掌握，担保机构存在的意义就不大（企业没必要多交一块担保费用）；信用担保体系建设，是为了形成识别、预防、控制、分散和化解、补偿风险的社会机制，而担保项目存在的风险千差万别，如果不能应对原担保项目分散的风险，再担保功能也就不存在，体系合作也就无从谈起。
如何开展担保再担保业务创新？各国和国内各地都有不同的环境，因此，其业务创新要根据不同的工作目标任务而开展形式与内容不同的创新，不能拘泥于某种现存的模式。
从山西当前的实际情况看，山西省地处中部经济待崛起区域，人们的思想观念特别是金融机构的思想观念相对保守，产业结构以重工业和傻大粗黑产品为主，中小企业融资以大额和较长期限为多。信用担保机构虽然有近200户，但只有三分之一左右从事中小企业信用担保业务，民营担保机构又占总体的85%左右，各类担保机构的隶属关系不同，市场定位和价值追求目标不同。在当前担保行业管理法律政策缺乏的情况下，行业的展业秩序比较混乱，业务水平悬殊较大，工作模式五花八门，规范运作的机构不多，投机的机构不少，给行业的整体形象带来不利影响。
作为政策性担保机构，几年来，省担保公司围绕政策性定位，先后开展了多种方式的担保再担保创新。
1、对同一企业多品种交叉担保运作，把典型企业扶大扶强。如针对太原天龙机器制造有限公司这样一个制造螺旋焊管及其机器设备的企业，我们在累计担保的17亿元中通过流动资金担保、投资履约担保、综合授信担保和委托贷款等四个品种的交叉运行，共为其担保1亿多元，把其扶持发展为一个资产由原近千万元变为6-7亿多元、上交税收由年8万变为千万元的集团化企业。
2、以形成全省信用担保体系为目的，开展担保再担保业务合作。如下岗失业人员再就业小额担保，省级基金的担保重点是中央和省属国有企业下岗失业人员，但这些企业和人员都分散在地市。为了扩大业务受理面和提高工作效率，我们根据“省级担保基金适当承担地市担保基金风险”政策规定，以受托草拟省政府印发的《小贷担保实施细则》为契机，以开发和推广应用“全省小贷担保业务管理软件”为纽带，建立了省对地市担保中央、省市再就业项目承担风险责任的再担保，对地市再担保项目承担15%风险责任的再担保，所有再担保业务和统计业务均通过网络进行申请和运行的制度。形成了省与11个地市受托担保机构的紧密合作体系，有效提高了各级担保机构的业务工作效率，大大降低了下岗失业人员为2万元而长途奔波的辛劳和融资成本压力。在此基础上，我们根据下岗失业人员自主创业、自谋职业的素质不高、经验不多、风险较大，再就业项目点多面广难监管等实际情况，创新开展了扶持规模创造再就业岗位、能大量吸纳再就业人员的中小企业，凡吸收30名下岗失业人员再就业的，最高可给予100万元的担保扶持。这一政策被国务院联合调查组称赞为‘山西发明’，国家发改委中小司编发专题信息予以推广，北京、辽宁等省予以了借鉴。
3、以扩大信用担保体系为目的，辐射示范和带动县级担保机构。依据《中小企业促进法》，担保体系的基础到县。为了延伸体系链条，推动县级担保机构发展，我们根据县级机构资金规模小、展业环境差、人员素质低，难以发挥应有作用满足中小企业需求的现实情况，因势利导地与其开展合作，采取县级机构“委托资金、推荐项目、风险分担、跟踪监管”和省担保公司“定向运作、考察评审、放大担保、滚动扶持”的合作方式，促进县级机构的地缘、信息监管等优势与省担保公司的资金、技术、人才、政策等优势相结合。这一模式，可以合作克服县级区域融资环境不佳的困难，协作引入省城政策性和股份制商业银行的信贷资源，引入省担保公司的多样化业务品种和先进管理机制，改善基层信用环境，推动区域特色产业发展。
4、以借助商业担保机构优势开发更多担保客户资源为目的，加强与骨干商业性担保机构的合作。政策性担保机构一般担保资本金充实、业务运作规范，但其机制不够灵活；商业性担保在信用度、运作规范等方面欠佳，但其在某些担保领域、某些项目选择方面理念先进、机制灵活、开发力度较大。我们依托担保协会资源，选择部分有担保实力、运作规范、信用度高等有一定合作基础条件的商业性担保机构，采取“向其注入部分委托担保资金以壮大其实力——借其先进理念和经营模式（如成熟业务模块化）——加大担保市场和项目的开发力度（如钢材户联保反担保融资）——省担保公司择优再担保或整体再担保”方式，通过这一模式，商业性担保机构帮助政策性担保机构开发了更多的规模再就业、流通等行业的项目资源，政策性担保机构则进一步提升了商业性担保机构的信用，引导了其业务向规范化发展，提高了其人员素质。
5、为开发同一业务品种而开展的省际间业务合作。山西省是能源大省，同时也是污染大省。为了发挥资源综合利用和节能减排事业，构成节约型社会，我们根据山西省以煤焦铁为主导产业的经济结构特点，积极与中投保公司合作，取得EMC担保（合同能源管理模式）山西省总代理的资格，依托世界银行中国二期节能担保基金优势和中投保的人才、技术优势，在山西省开展以焦炉废气发电、小锅炉原煤散烧技术改造为主的担保融资业务。这项符合国家环保节能形势要求，推广资源综合利用技术的新型融资担保业务，在山西省的市场非常广泛，而担保风险也比较小，是我公司今后业务开展的拳头产品之一。
6、为规范自身业务行为、分散过多的担保风险以及提升自身信用能力，开展的体系合作。“担保机构对单个企业提供的担保责任余额最高不得超过自身实收资本的10%（国家发改委允许放宽到15%）”，政策性担保机构应首先遵守（财政、审计也经常检查）；同时，有的项目的一次性融资额度的实际需要也超过担保机构实际担保能力，担保机构不应该过度扩张自身信用，但项目又确有必要扶持。如我们对朔州国家粮食储备库80万吨玉米出口项目申请8000万元的融资担保问题，自身应担的最高限额不超过1300万元，为完成国家陈粮转换任务，我们请中投保公司分担了70%的风险责任，很好地完成了项目支持任务。
7、为强化项目监控力度而开展省际横向业务合作。有的中小企业在省外有不少关联机构，为了把握受保企业的整体风险，有必要对其关联机构实施连带风险监控（抵押异地资产、关注异地机构经营业绩等）。但异地监控的难度大，有必要与当地同业担保机构合作。我们对大同广灵化工有限公司申请2000万元流资担保项目，了解到其子公司有被中关村担保公司担保过的记录，向中关村担保申请了15%的风险责任再担保，同时请其关注受企业子公司经营异常情况；对山西顺登农业科技项目，我们请海南担保公司代理监管其在当地的肯德鸡关联公司担保抵押物。
8、为壮大体系力量，提高行业影响力而开展的担保合作。省担保公司几年来为银行培养了一批高成长性信贷客户，为了适应银企双方对新的担保能力、新的业务品种需求，我们依托协会的合作平台，选择几户政策性、商业性担保机构探索更加灵活多样的担保合作。如光大银行对太原天龙机器开展的8000万元的保理业务，希望省担保公司能予以担保合作。我们协调了省与太原市担保以及其它几户商业性担保机构组成半紧密型的担保集团，以一户（轮流）作为分笔确认额度的原担保机构，其它3-4户共同为其开展再担保。如，榆次远大线材制品有限公司是我公司扶持的喜从天降国最大铁钉出口企业，国家进出口银行从网上跟踪后主动提出扶持其2500万元的流动贷款，但提出需一银行担保。为了促成该项业务，我们采取了交行担保，省担保与其它担保联合反担保形势予以了配套。
通过以上实践，我们体会到：一是随着业务的规范发展要求越来越明细、市场的千变万化需求越来越大、潜在风险越来越多，担保再担保方式必须不断创新；二是担保再担保创新不能固步自封，而要同业机构走联合发展道路，集思广义地开拓创新；三是创新与联合有一个循序渐进的过程，要做到许多基础性工作（包括：①把大家组织起来；②形成联合共识；③政策性担保机构带头示范，协调组织；④在起步期从单笔到整体、从一般到连带，从一对一到一对多或多对一），而这些基础性、社会性工作需要有一个承上启下的机构即省级政策性担保机构来完成。
以上只是我们的一些实践作法。我们体会到，作为省级政策性担保机构，一要坚决贯彻党和政府政策意图，这是政策性信用担保存在的前提条件。二要确立准公共信用担保资源的法人地位，这是政策性担保机构的根本任务；三要形成以政策性担保为主体的信用担保体系，这是政策性担保机构的主要职责。
三、政策性信用担保体系的完善
按照原国家经贸委的要求，中小企业信用担保体系（也即政策性信用担保体系）由城市、省、国家三级构成，其业务由担保与再担保两部分构成，担保以地市为基础，再担保以省为基础。《中小企业促进法》将这一体系延伸和扩展到县，基本形成了一体（政策性担保为主体）、两翼（商业性和互助性担保为补充）、四层（国家——省——地级市——县区）的中小企业信用担保体系。
经过几年的实践推动，目前各省已经建立了省和地市级的政策性担保机构并逐步向县级延伸。按照国家的构建，政策性信用担保体系也应该是“宝塔型”或“三角型”，即在各省应以省级政策性担保机构为龙头、以市县政策性担保机构为骨干、以县级政策性担保机构为基础的政策性担保体系。由于历史和现实的原因，现有政策性担保体系可能呈“菱形”结构，大多县级政策性担保机构并未设立，县级担保机构体系建设过于薄弱。而在整个担保体系中，商业性担保机构日趋活跃，形成了政策性、商业性担保机构的不均衡、不协调。一些商业性担保机构受利益驱动，虚假注册、抽套资本、过度投资或担保、为股东融资担保、或以虚假广告招揽业务，给行业带来严重影响，而一些政策性担保机构却惧怕风险，很少或长期不开展担保业务，或侧重投资，或不创新业务品种，或不严谨求实，或不沟通信息，或开展合作，也给行业特别是政策性担保造成负面影响。中小企业信用担保体系的完善，需要政策性与商业性担保机构的和谐发展，重点发展政策性担保机构；政策性信用担保体系的完善，需要省、市、县三级担保机构的和谐发展，重点发现县级特别是经济强县政策性担保机构，体现城乡和谐原则。当然，应该实事求是的从当地经济发展需要出发，在经济欠发达的县，不一定成立机构，可以设立担保业务受理点，或促进省市政策性担保机构集团化。
政策性担保体系的完善，应从广义的体系建设即法律法规、财税扶持、风险补偿、环境优化等和狭义的体系建设即机构设立、资本金扩充、风险分散、担保再担保合作等方面共同努力，以“大环境”保“小气候”，以“小气候”促“大环境”，交叉建设，互促互动。
在广义的体系建设方面，一是应明确政策性担保机构的概念和定位，这在实践中具有重要的基础作用，在管理政策上有利于实行“行业经营、分类管理”；二是在财税支持方面，因执行国家政策意图，承担社会基础工作，收费受到限制，应参与国际惯例，将免税政策（营业税、所得税）更多地向政策性担保机构倾斜，在风险补偿着重扶持政策性担保业务；三是优化环境方面，着重解放地方政府及主管部门领导干部的思想意识，千方百计调动财政支出结构，筹集资本金和扩充资本金，以发挥政策性担保的中介见间接调控功能。树立他们服务担保的思想意识，协调解决银保关系、风险分担问题，促进法定登记机关开展抵质押物登记工作；四是建立绩效考核机制方面，在加强监督检查、资信评级的基础上，对在政策性担保机构实行激励制约；五是支持行业自律方面，指导行业组织在自主业务范围内开展自律规范活动，支持行业协会大建公共服务平台，配合行业社团推行“保-贷-贴”一体化服务新模式。
在狭义的体系建设方面，一是各级政策性担保机构要牢记自身的定位和价值取向，积极贯彻政府政策意图，不断调整担保资源配置投向；二是各级政策性担保机构要以省为单位，逐步统一业务运作模式，开展横向共保、分保业务合作和纵向的担保再担保业务合作，首先建立本区域内的政策性担保体系，突出信用担保体系的主体队伍和各层次的发展重点；三是加强与商业性、互助性担保机构的联系，互相交流经验，相互取长补短，共同探讨共性的担保规律规则。实践证明，两者不是绝对的竞争对手，而更多的是合作伙伴（政策性担保规范，而商业性担保灵活）。四是形成行业合力，维护公平有序的展业秩序，争取信用担保的合法权益，在目前担保所处环境特别是信用环境不佳的情况下，各类担保机构为了防范风险，确保安全有着共同的利益，对不良信用行为应该同业制裁。