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山西信用担保协会
山西省中小企业信用担保有限公司

信箱：db@sxguarantee.com

出版日期：每月25号

003

2006

(总第　期)

期刊：	加快建立政策性担保体系
期刊：	公共财政政策与准公共信用资源
期刊：	中小企业信用担保与财政资金的运用
期刊：	中小企业信用担保与财政资金的运用

加快建立政策性担保体系耳东

“一体两翼三层”的担保体系构架见诸于国家诸多文件之中，这个“一体”，就是政策性担保机构。我省近年来围绕政策性担保机构主体作用的发挥，进行了较多的理论探讨，并归纳出了“三有一高、两密并重”等实践经验，这些已陆续在本刊发表，在此无须赘述。应当说，这些理论与实践，对全国担保行业的健康发展是有益的。
目前，关于政策性担保机构主体地位，仍有一些人存在疑义。这些观点，或从政策性资金引申出必有政府行为干预而难当主体大任，或从政策性担保机构数量较少论证主体作用难以发挥，等等。我们认为，这些观点都有失偏颇。主体地位的确立，不是某个机构操作层面的问题，更不是取决于数量上的多寡，而是看这类机构是否在行业的发展方向、操作规范、环境改善等方面起着主要的引导、调节作用。
本期我们选遍了有关论述政策性担保机构地位、作用的四篇文章。作者从国家、地方政府、担保机构不同的角度，从国外担保体系建设经验和我国具体实际需要等方面，理论与实践相结合，融会贯通地向大家阐述了建立政策性担保体系对于现阶段我国经济实践的重要性和必要性，希望对读者有所启迪。
加快建立政策性担保机构为主体的担保体系，并不是忽视或排斥商业性、互助性担保机构的建立和发展，相反，商业性、互助性担保机构作为政策性担保机构主体的重要“两翼”，对担保体系的健全起者不可或缺的作用。在此，我们重申中共山西省委在《保持共产党员先进性教育活动的整改方案》提出的“完善信用担保体系……两年内健全以省级担保机构为龙头，市级担保机构为骨干、县（市、区）独立或联合组建的政策性担保机构为主体的担保体系，解决中小企业贷款难的问题”的精神，并希望我们的会员机构，按照山西省中小企业信用担保行业“十一·五”发展规划提出的，要“坚持和发展以政策性担保为主体、以商业性和互助性担保为补充的‘一体两翼三层’体系构架，突出发展以省级担保机构为龙头、以市级担保为骨干、以县级担保机构为基础的政策性信用担保再担保体系”，在“十一五”期间，搭建起我省担保体系的整体构架。

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公共财政政策与准公共信用资源李晋敏

一、公共财政政策
政策性担保机构以及由其所形成的政策性担保体系的建立、完善与发展问题，必然涉及政府与市场的基本关系问题，涉及市场经济体制下的公共财政政策问题。
在市场经济条件下的社会资源存在两个基本的配置系统：市场是一种资源配置系统，它对社会资源的配置按效率原则起基础作用；政府也是一种资源配置系统，它对市场在资源配置过程中所产生的“缺陷和失灵”按合理性、公平性原则起弥补性作用。市场配置资源在很大很多方面讲究效率，有利于优化生产（服务）要素组合和提高劳动生产率，但市场在资源配置的某些方面因垄断（竞争不够充分）、信息不充分（完全市场经济条件下的生产与消费都属于作为市场主体的企业或个人行为）、外部效应（完全竞争市场条件下的市场活动不一定都能对其额外成本和额外收益得到补偿）等原因，而产生无效配置或缺乏效率的配置，即存在所谓的“市场失灵”。同时，市场经济即使是有效率的，也不可能兼顾社会公平，存在着收入分配不公和经济波动，而一旦出现严重的分配不公或者严重的经济波动，也就失去了效率，造成社会过度失业和通货膨胀，这是市场经济的固有弊端，即存在所谓的“市场缺陷”。因此，对于这些问题，一个负责任的政府必须运用其国家职能予以干预。
政府广泛地执行着政治、社会和经济职能，对国家的稳定和发展发挥着极其重要的管理作用。政治职能和社会职能、经济职能三者密不可分。政府政治职能和社会职能以经济职能为依托，而经济职能保证政府的政治职能和社会职能的实施。政府介入和干预市场的手段或政府的经济作用主要有三个方面：一是行政、法律手段；二是组织公共生产；三是财政手段，即通过财政的各种收支手段或政策调节经济的运行。需要指出的是，这里所讲的财政，是国家的一种经济职能的执行过程，而财政部门作为政府的一个经济部门或综合管理部门，虽然“理财之中有政治”，但它不是直接执行政府的政治职能和社会职能，而是通过执行政府的一部分经济职能，来保证政治职能和社会职能的实施与落实。
所谓“公共财政”，理论界有不同的学术观点，这里是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力在全社会进行的以市场失效为范围的、以执行国家的社会管理者职能、为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为，其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征。由于财政是一种国家（或政府）的经济行为，而国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定了国家作为主体的经济活动（分配活动）的目的及达到目的的途径不同。资本主义国家特别是发达资本主义国家发展的早期，由于其推行完全自由竞争主义，结果给社会带来了严重的失业率，通货膨胀和多轮的经济波动，危机到其资本主义制度的稳定。后来的一批经济学家将财政作为公共部门经济，集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品，公共财政概念才逐步被资本主义各国所接受和广泛运用。我国在计划经济时期，国家计划包揽了一切经济事务，财政的功能弱于计划，公共财政的职能更无从谈起。自中央提出建立社会主义市场经济体制以来，作为市场经济主体的企业特别是中小企业在日益激烈的市场竞争中生存与发展，各社会资源逐步由市场起基础配置作用，人才、技术、信息特别是信贷资金资源要“找市场而不是找市长”，社会的公共服务需求越来越大，而有限的社会资源供应却越来越稀缺和凸显出其自由配置的不合理、不公平性，出现了包括中小企业在内的新的融资困难群体和一定的贫富差距的扩大，市场的“失灵与缺陷”问题已经到了需要从国家经济职能的高度来改革的地步。适应我国建立国家宏观调控下的市场对配置资源起基础性作用的社会主义市场经济体制要求，1998年，国家正式提出了建立公共财政基本框架的目标任务，并在以后的几年内根据国内外经济形势变化，逐步把公共财政政策由积极的财政政策向有保有压和宏观调控的中性财政政策调整。
我国现行的公共财政职能，概括地讲包括四方面内容，即为满足公共需要而提供的公共产品服务，为促进经济结构合理调整而优化资源配置，为保持经济稳定增长而调节经济运行，为构建和谐社会而维护社会公平。如何理解我国正致力于建立的公共财政框架体制？第一，要从我国的国情出发——社会主义市场经济环境——深刻把握其内涵。社会主义生产的目的在于最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要，但由于我国正处于社会主义的初级阶段或不发达的社会主义阶段，满足人们需要的资源总是有限的。要把有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键和第一位的。要使经济活动符合效率原则，迄今为止只有市场机制是人们发现的使经济活动最效率的装置，也就是说，没有市场机制也就没有效率。但市场机制最适应于配置具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员的客观存在的公共需要则无法有效提供。因此，在市场经济条件下，政府通过非市场机制提供公共物品或服务来满足社会公共需要就非常迫切。说到底，社会主义的公共财政是为广大人民群众服务的公共财政，是代表了最广大人民群众根本利益的公共财政，这是区别于资本主义国家为维系资本主义生产关系和社会制度而实施的公共财政的最本质的特征，是真正意义上的公共财政；第二，公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，这里的分配指广义的分配，包括优化资源特别是社会稀缺资源如信贷资源和政策性担保资源的配置，包括扶持中小企业在内的融资发展与个人就业再就业困难群体，缩小贫富差别、实行共同富裕的收入分配再分配，把最优满足社会公共需要，实现社会总需求与社会总供给的平衡作为公共财政的出发点和落脚点。社会公共需要决定公共财政的存在，也决定着公共财政的活动范围和活动成果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，为广大人民群众提供公共物品和服务，而不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要；第三，公共财政的核心是效率。公共财政作为政府满足公共需要的经济活动其核心也是要解决效率问题的（从计划财政转向公共财政，归根到底也是提高经济活动效率的必然要求）。因此，公共财政应该采用最好的方法和最有效的技术线路如政策性担保资金的倍数放大效应，通过最优化制度安排来提供最低成本的公共物品和社会服务，确保资源配置效率和生产效率的实现；第四，公共财政的立足点在于非市场赢利性。它包括两个层次的内容，一是公共财政活动范围应立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不“与民争利”，二是即使立足于非市场竞争领域，也应坚持其非赢利性；第五，公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是应该将整个公共财政活动置于法治化的轨道，在法律法规约束下进行，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”和实现依法理财，这个“法”必须是民主基础上反映最广大人民群众根本意志和根本利益的“法”，使政府行为法治化。
二、准公共信用资源
如前所述，公共财政政策是市场经济条件下政府宏观经济政策的重要组成部分，其总体目标是实现社会总需求与社会总供给的平衡。而这种平衡仅靠市场机制是难以解决的，特别是市场的调节滞后和盲目性的缺陷，又极易形成一定社会资源配置的损失与浪费，这就决定了公共财政政策对经济运作实行宏观调节的必要性。
由于国家财政天然地具有强制性和一定的公共性，可以凭借其公权和征税功能聚集相当多的社会资源如巨大的税收资金，并由此形成一定的宏观调控渠道和调控能力。但在不同的经济体制下，其调节渠道和调节功能也因财政职能的定位不同（可能越位也可能缺位），会产生资源配置和宏观调控的不同效果。我国传统计划经济体制下的财政包揽了本该由市场调节或由市场调节更能体现效率的相当多的社会事务，也过多的偏好于公有体制特别是国有经济，因而造成了政府资源配置的不公和低效甚至浪费。社会主义市场经济体制的公共财政，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，即在尊重市场规律前提下的宏观调控职能发挥，既不能“越位”，也不能“缺位”，把那些应该由市场调节或可能由市场调节效率更高的事务还原于市场，把那些确属社会公共需要而又不宜由市场提供或市场难以提供的公共产品与服务归位于公共财政，如政策性、开发性信贷资源、政策性担保与保险等等，这已经成为我国公共财政建设的必然趋势。
人们对市场经济及其规律的认识有一个逐渐深入的过程，公共财政的建立与完善也有一个逐步调整到位的过程。对市场资源的理解，过于人们更多的关注劳动力和生产资料，而对与其相关的其它资源则关注不够充分。经过几十年的探索与发展，我国已经认识到了科学技术是第一生产力，认识到了信息时代信息也具有一定的生产力作用，对信用资源的认识则刚刚开始，以至于尚未上升到必要资源的高度。市场经济是法制经济、竞争经济，这个意识已经深入人心，而市场经济也是信用经济，信用资源也出生产力这个意识在我国广大企业特别是中小企业和基层地区，尚未被人们所普遍接受。信用本质上也是一种资源，是可以带来和创造新的价值的资源，它具备了关于资源定义的一切要素。这种资源存在于市场交易主体，形成于交易过程之中。如同其它资源一样，市场机制在信用资源配置方面具有较高的效率，买卖双方相互认定的信用能力，或通过第三方保证的信用能力，都是通过市场确定的。但是，市场机制所具有的自主、趋利、竞争等特征又使得市场机制在信用资源配置过程中，常常把信用资源配置给那些本身信用就高的市场主体如大型企业或大型国有企业，而对那些对信用需求求之若渴的市场主体如中小企业特别是小型微型企业则不屑一顾，因而存在着市场配置失效的空间，而这些空间又制约了总供给与总需求之间的相对平衡。这些空间正是公共财政所需干预的，其主要途径就是建立由政府公共财政所提供的公共信用与准公共信用资源。
所谓“公共信用”，是与商业信用相对应的，特指政府信用或财政信用资源，是为满足广大社会成员的公共需要而提供的纯公益性产品或服务。这一信用资源在计划经济时期对我国社会制度的建立和社会经济的发展起到了重要作用，但是也出现过一定的财政风险。随着我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，公共信用的适用范围在逐步缩小。与公共信用相对应的商业信用，是由金融机构所提供的银行信用或工商企业所提供的商业信用为核心的信用资源，它以市场择优化原则来配置，存在着明显的市场失灵问题。这两个信用资源对社会大量存在着的以资产规模小、资产质量差、抗风险能力弱、经营不规范、信息不对称等为标志特征的中小企业都难以使用，但又是中小企业生存与发展所迫切需要的。解决这一矛盾，必须找到一条既具有政府信用的特征而又不完全公益化的纯公共品，也不是完全商业化的纯私有品，是当前我国公共财政框架体系建设的一大研究课题。
所谓“准公共信用资源”，是指由政府出资为有信用保证需求的、有助于社会和经济发展的企业法人尤其是中小企业法人设立的，并通过一定的市场机制配置的信用资源。它是公共财政在尊重市场经济规律前提下的一种政府信用资源配置的创新模式，既体现了政府政策导向，又通过市场化运作方式防范信用风险；它以满足广大企业法人特别是中小企业法人群体的信用需求为目标，有一定的服务针对性和条件性，而政府又只承担以投入资本为限度的有限责任。这就一改过去经济发展中存在的“无限政府”的被动局面。同时，准公共信用资源又保持了一定的政府信用资源性质，能够得到社会公众的信任，有着较强的社会公信力，能够独立承担信用风险责任，有利于社会经济发展的资源有效需求的供给。几年来的公共财政实践证明，准公共信用资源的提供，是我国正确处理了市场经济条件下的政府与市场的关系问题的结果，它比较恰当地解决了政府在经济发展中的越位与缺位、有为与无为的矛盾问题，是马克思主义的矛盾辨证法在新时期的发展与运用。
三、清除不正确认识
在当前系统完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府及其领导干部对国家财政不宜包打天下的认识在不断提高，但对于在新时期、新形势下公共财政是否提供和如何提供适应市场经济发展的政府准公共资源尤其是准公共信用资源仍有许多模糊甚至错误的认识，一定程度上影响了我国社会主义市场经济体制的进一步深化完善，制约了政府为社会经济发展提供公共服务的广度和深度。第一种认识认为，市场经济了，企业特别是中小企业的发展是他自己的事情，企业融资所需要的社会信用资源应该由市场、由民间提供，政府不能再走过去越位管理的老路。受这一思想认识的影响，个别地方甚至曾一度以政府文件形式要求财政资金淡化以信用担保为主要形式的准公共信用资源领域，对当地社会经济的快速、持续发展形势蒙上了一层阴影。这种观点或行为产生的根源，是人们对市场经济的特点及其规律性缺乏了解，对市场经济条件下政府公共财政的应有职能缺乏认识和把握；第二种认识认为，虽然市场经济条件下，公共财政应该发挥其政策性作用，为合理配置社会信用资源起到引导和推动作用，但最终公共财政准公共信用资源应该被商业化信用资源所挤出，或政府提供的准公共信用应该商业化。这种观点的持有者，同样是对市场经济的特点及其规律性缺乏了解，幻想由商业信用资源完全取代政府所提供的准公共信用资源。实际上，准公共信用资源针对的是那些高投入、高风险、低收益的行业而提供公共保证，而商业资本具有很强的怎么性驱利性，它可以受利益驱动而入，也可以因无利可图而出，两者介入的直接目的具有鲜明的差别。这种观点有害于公共财政职能的完善，不利于国家对社会的经济管理，实践可能会延缓社会经济的发展速度，也难以建立正常的社会经济秩序；第三种认识认为，由政府提供准公共信用资源，就是要恢复过去政府财政周转金的做法。这是一种模糊的认识。准公共信用资源兼有政府政策性和市场化（需要指出的是，市场化并非商业化）的运作特点，是借鉴了发达市场经济国家公共财政的运作经验和吸取了我国计划经济时期的财政信用的运作教训而创新产生的一种新型政府信用资源提供模式，既保证了政府资源的公共性，又采用了一定的市场化运作手段，既促进社会经济效益最大化，又维护政府信用资源的可持续发展。几年来，政策性信用担保机构的实践证明，财政机制的变化，已经带来了满盘皆赢的崭新发展局面。

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中小企业信用担保与财政资金的运用贾康

首先我谈一下中小企业在现代经济中的作用和它的资金困难问题。　　
　　在现代市场经济中，中小企业是不可缺少的组成部分。从各个国家经济运行的实际情况看，中小企业总是不断出现又不断被淘汰。20年前我们开始推进中国的改革开放的时候，有许多研究者就注意到，在我们观察的许多市场经济的国度，比如美国、日本，他们国内每年有几十万家中小企业新生，同时又有几十万家中小企业倒闭。置身于这样一个不断优胜劣汰的过程，中小企业在整个产业中为大企业配套，它们中间的少数也会成长为大企业。同时，中小企业对整个经济的运转还有一个突出的意义：这些企业对提供就业所做出的贡献明显地高于大企业。因为有一些基本的数据可以说明这个问题。按照中央党校周天勇教授的研究，大概的情况是：在美国占总劳动力78％部分的就业机会由中小企业提供，虽然在总的GNP中，中小企业所占的份额处于比较低的一个水平，但在总的就业人口中，依靠它提供机会的比例非常之高。在日本，按照今天上午牧野洋一先生提供的数据，在整个销售额中，中小企业所占的份额为43％，而它提供的就业机会达到了73％。按照周天勇教授拿到的数据，可能是前些年更高的数据，达到了81％。在英国，这样一个数据也在65％以上；在德国是71％。根据这样一些分析，周教授提出了一个有意思的论点，我顺便向大家介绍一下。他所研究的问题是一个很具根本性的问题，即为什么资本主义没有像原来我们所了解的马克思经典作家所预言的那样走向灭亡，周教授认为原因可能很多，但最主要的是中小企业的发展。因为一个社会能否稳定，最重要的是看广大的劳动力能不能够相对理想地就业。只要居民能够“安居乐业”，能够有收入，不为吃穿住发愁，生活水平能够得到一定的提高，那么社会就有了稳定的基础。从这样的角度来看，资本主义之所以能够稳定发展的一个非常重要的原因，按照周教授的说法，可以说主要地不在于科技进步，不在于企业实行了股份制，不在于政府实行了一定的宏观经济管理政策，也不在于有了社会保障体系，而是因为有了中小企业的大量发展，于是缩小了整个收入差距，使生产过剩趋于缓解，非常严重的经济危机也就难以形成了。这样一个判断在形式上未必能得到大家的共识，但我想提到的是，这个研究角度确实别开生面，使我们可以更好地了解中小企业的重要意义。　
　　中小企业的发展，在知识经济时代还有另外一个非常突出的意义，即中小企业的风险投资是高科技发展和促使高科技成果产业化的非常重要的途径。美国的硅谷在这方面提供了启示，有很好的案例。按照美国商务部长介绍的一个基本数据是：美国55％以上的创新成果是由小企业完成的。而现在的知识经济时代里，高科技发展、企业科技创新对于整个经济的意义是非常重大和明显的。　　
　　既然中小企业有这样非常明显、不可忽视的作用，我们当然要特别关注中小企业发展的问题。而且对中国来说，这个问题还有一层更重要的意义：在我们要完成中国经济管理体制模式和经济增长模式双重转轨这样一个历史阶段上，中小企业的发展，不仅有经济增长方面的贡献，更有机制创新、体制演变方面的贡献。很多制度创新的东西，实际上是由中小企业首先做起来的。传统体制变革的过程中，他们撕开了一些突破口，提供了试验田，从事了一系列初始阶段的探索工作。通过中小企业的一系列探索，带动了全面的改革，在探索中实现了总体的两个转变的稳步推进。这也形成了中国渐进式改革的非常重要的构成要素。　　
　　如果把上面这些重要意义放在一起之后，我们又必须承认，在现实生活中，大量的中小企业的实力是相当弱的，它们的信誉度在一般的观察来看也比较低，融资的风险比较大，普遍存在资金困难。对这些可能在座的各位比我有更深切的感受。我们作为研究者来说，也看了大量的资料，就是实际工作部门、实业界的人士，普遍反映在我们现在面临的中国经济要走向现代化的起飞、要完成体制转轨的过程中，中小企业资金困难的问题尤其严重。我前几年在做一个课题的时候，听到过当时担任中国建设银行行长的周小川同志的一个说法，认为在中国经济发展的目前阶段，如果指望大银行为中小企业提供融资方面的充分支持，看来是不现实的，因为从建行这样的大银行来看，它发放的贷款首先要考虑风险系数高低的问题，按照他们大量的测算调研，风险系数在大企业那里明显地低于中小企业。如果说，大企业风险系数假定是10％，那么小企业很可能是18％、20％，这是一个基本的理由，说明为什么大银行的贷款很少流向中小企业。在走向市场经济的约束条件下，我们也没有理由要求这些企业化、商业化的大银行必须对中小企业提供充分的融资支持。而且从所有商业化的金融机构和商业化的融资体系来看，我们同样没有理由要求他们抛开所追求的商业利益而向中小企业提供充分的融资支持。所以我把这些情况摆出来之后，就有必要谈到第二个题目：我们要明确认识对中小企业提供信用担保的重要性。　　
　　关于这样一个重要性，我想有必要简单地勾画一下国际经验方面的基本情况。　　
　　因为在中国走向社会主义市场经济的现阶段，大银行和其它金融机构所组成的商业性金融体系初具规模的情况下，他们不可能为中小企业提供比较充分的、在很多情况下甚至是最起码的融资支持。那么没有别的选择，我们必须考虑加入信用担保体系的作用和其他一系列的相关配套条件。所以中小企业信用担保的重要性，简单地说就是基于在中国整个现代化进程中，对中国信用担保业定位的基本认识。记得2000年也是在担保论坛上，我曾经试图对这样一个基本定位做出一套论证，主要的想法就是，信用担保业在我们国家应该首先看成是政策性金融体系的一个组成部分，是明显有别于商业性金融体系的，同时它又必须和商业性金融因素积极地结合在一起，要比较有效地运用商业性金融体系中各种各样的实际操作工具。我注意到今天上午吴敬琏老师的演讲里面也相当明晰地勾画了这样一个基本的思路。在我看到的这次会议上中投保公司刘新来总裁提交的讲稿里面，有一个我认为相当精辟的表述，即这样一个担保机构，它的基本定位应该是“政策性的资金、法人化的管理、市场化的运作”。既然是这样一种把政策性的因素与商业性操作工具、手段积极融合在一起的体系，既然是在政策性金融基本定位的基础上融入市场化的操作，我们就有必要看一看市场经济国际经验方面可以给我们提供的借鉴和启示。　　
　　这方面已经有不少介绍材料和研究成果，去年和今年的会议上，不少国外来的嘉宾结合它们国家的实际情况作了介绍。即使是发达的市场经济国家，也需要政策性金融和信用担保这样一种积极的要素。财政部在研究这一问题的时候，曾经了解过从老牌资本主义国家英国到现在最有代表性的资本主义国家美国这样一些国家的情况，有一个基本的总结。英国是在20世纪80年代开始实施信贷担保计划，目的就是支持银行向中小企业提供中长期的贷款。这一贷款当时最高限额是10万英镑，偿还期可以长达2年到7年。英国的贸工部为借款人向银行担保。如果企业作为借款人不能偿还债务的话，贸工部将以2．5％年息的条件偿还债务总额的70％。美国在50年代成立了中小企业管理局(也可译成中小企业管理署)，它也要从事对中小企业银行贷款的担保。按照前几年拿到的材料，贷款额在15．5万美元以下的，提供90％的担保，贷款额在15．5万到25万美元之间的，可以提供85％的担保。1993年美国国会又通过了一项法案，规定银行向风险企业贷款可以占到项目总投资的90％，如果风险企业破产了，那么政府必须负责偿还债务的90％，同时拍卖风险企业的资产。日本的情况上午已经有牧野洋一先生的介绍。另外，去年我曾特别提到了我认为对我们很有借鉴意义的芬兰的经验。在这里我还想简单勾画一下前段时间我有机会访问波兰所了解的情况。　　
　　波兰是前苏东国家中间一个典型的转轨经济案例。关于整个苏东国家的经济转轨，有这样一个基本判断：所谓“休克疗法”是不成功的。前苏东国家转轨与中国的重大不同是：我们坚持的是渐进式改革，而他们实行的是主要由萨克斯等人设计的或依其思路实行的“大爆炸”式的休克疗法，以比较极端的激进措施迅速地改变整个再生产方式，取消指令性计划等等。按照休克疗法的思路，一般来说，前苏东各国都迅速地出现了社会秩序的紊乱和经济的下滑。但在这一过程里面，波兰却是一个带有独特性的例子，似乎有点像是前苏东国家休克疗法中一支独秀的一个典型。波兰比较快地在实行休克疗法之后，控制了很高的通货膨胀，然后转入了相对让人满意的经济增长。到了上个世纪90年代的后半期，波兰的经济增长率已经达到了年均6．7％的水平。在这个过程中，开始时人们的注意力在于一般的市场机制的形成和其作用的发挥；而到1998年以后，世界经济中一些新的因素逐渐地显露端倪，特别是最近一两年明显地出现了世界经济下滑后，波兰也出现了新的问题，因为它已经在极大程度上融入了所谓市场化、全球化的过程，它跟着外部经济变化也在下滑，经济增长率又滑到了百分之二点几的水平。在这个时候，波兰的政府和研究者就不得不注意到，是不是需要更多地运用一些政策性的手段来支持自己国内企业增加竞争力，去国际市场争取更多的市场份额。这个时候他们正有迫切的要求——希望加入欧盟，而同时他们却发现，OECD国家和欧盟在政府以财政支持企业、特别是中小企业的发展和中小企业的出口等等一些方面，有比他们过去所认为的大得多的力度和更加有效的手段。波兰的专家发现，他们所要积极参加的欧盟，为鼓励出口所采用的关键性的措施之一就是保险和担保，这是由政府提供的，这项工具对整个欧盟国家出口总额的覆盖面，达到了53％。换句话说，欧盟国家一半以上的出口总额后面，有政府保险和担保支持，而这样一个比例在OECD国家(即经济合作与发展组织)里面，也高达45％。波兰人回过头来还发现，其实他们的政府在1991年也曾经组建过一个出口信贷担保公司，他们简称库克(KUKE)。但这个公司后来实际发挥的作用非常有限，在非常严格的审批程序下按非常苛刻的数量界限掌握。其实这样一个出口信贷担保公司的基本模式，是符合他们作为发展蓝本的欧盟国家、OECD国家政府支持中小企业、支持外向型经济的通行模式的。出口信贷担保公司87％的股份是财政部提供的国家财政资金，同时还吸收了一些其它的法人资金、社会上的资金。所以他们现在急于要做的事情，就是怎样在现在的制度空间里面，充分利用库克所能发掘出来的各种各样的支持中小企业、支持外向型经济的积极因素和潜力。这对于整个转轨经济的意义我觉得是可以举一反三的。　　
　　中国在很多方面和波兰并不能简单地对比，但是至少有一个非常明显的可对比的角度，就是我们也在融人所谓“全球化”进程，我们也在越来越多地和整个国际竞争市场融合在一起，这样的相互关联日益强化。中国已经入世，我们在面对国际竞争的同时，除了发挥市场配置资源基础机制的作用之外，非常有必要积极地探索、充分地挖掘这种以财政为后盾的、以财政资金的高效运用为目标的政府支持体系的潜力，来支持中小企业的发展，支持我们的企业走向世界，支持我们的企业实行技术创新。我觉得，这种国际经验，对于我们解决中国的现代化问题是非常有意义的，十分值得重视的。所以在中国这样的转轨国家里面，作为一个后发的发展中大国实施“三步走”赶超战略的过程中间，信用担保的重要性和以信用担保支持中小企业发展的重要性是毫无疑义的，应该放在应有的高度来认识。再往下讲第三个层次，我想指出，我们现在可以明显地看到，我国中小企业信用担保方面仍然很不发达、担保机构处于两难处境这样一种状况。在中央一级我们早已经组建了“中投保”这样的有代表性的经济实体来承担担保的业务，在各个地方，最近几年，在意识到担保的重要意义以后，也纷纷组建担保公司，或者基金、中心，按新的统计，全国已经有400余家。而且这里面有很多值得肯定的积极的探索。我在报纸上就看到这样一个材料，在北京的中关村，由科技创新公司和创新基金管理中心、民生银行配合，加上指定的担保机构，实行了贷款、担保、贴息一体化的这样一种服务业务，来支持中关村科技企业和中小企业的发展。这些都是中国现实生活中非常值得肯定的、有积极意义的现实推进。但是我们必须承认，总体来看，现在这种担保机构，或者中心、基金这样的实体，它们的定位仍然是不够清晰的。在很多情况下机制没有理顺，在信用度普遍低下、软预算约束广泛通行、与担保业有关的决策制度和管理手段、技术手段和工具又远远没有健全的情况下，整个的运作形成了财政开始参与、以后又不再继续参与，财政不敢、不肯参与这样的状况。从一些具体的案例来看，财政也确实不宜参与，因为很多的实际情况表明，说得难听一点，在一些具体的项目上，表现出了所谓信用败坏的状况，责任无法追究，没有基本的信用关系规则可以贯彻到现实经济生活中间去。所以财政也认为不宜持续进入，以避免落入一种“无底洞”的状况。在很多担保公司的运作里面，就遇到了这样的矛盾：如果要维持政策性的目标，就会碰到资产萎缩的压力，因为它实施政策性的支持是不可能按照商业化金融那样正常地循环、使自己的投入取得回报、取得增值的；而它如果要维护资产的保值增值，那么就不得不严重地淡化、甚至放弃机构建立的初衷，这就是所谓两难境地。在现实生活中我也听到许多这样的情况，已经组建的担保机构不得已把自己的担保主业停下来，把许多的资金拿去上一些短平快的项目，去追求直接效益。如果他们不这样做，总体的资金萎缩这个事情就无法向各个方面交待。虽然开始的时候政府的财政注入了一定的资金力量，但随后持续性、经常性的投入这个链条是已经中断的。这是和两难境地密切相连的一个财政背景。
　　第四个层次要讲一个基本的观点，作为研究者，我认为，财政还是有必要持续地介入中小企业信用担保运行体系。这个重要性在中央明确提出要建立公共财政框架之后，仍然没有变。因为公共财政是把政府的职能、财政的职能放在满足社会共同需要、提供公共产品和服务这样一个基本的线索上来认识，但是并不排除和整个社会经济发展相联系的政策倾斜。换一个角度说，公共财政要突出的，是校正我们过去政府职能的越位，同时也要解决怎样弥补过去政府职能缺位的问题。我们过去政府越位的地方有很多，但缺位的地方也所在多有。比如说政策性的功能怎样充分发挥，需要合理政策倾斜的很多事情我们没有做到位。那么要提供市场不能有效提供的这样一些资源配置功能，要弥补市场失灵的方面，就必须解决好财政怎么样支持担保事业发展这个问题。因为我们已经形成的基本认识就是，在中国实现三步走现代化战略的整个历史时期中，必须在相关条件的配合下，构建政策性融资体系，所以财政义不容辞，应使财政承担合理地、持续地介入中小企业信用担保运作体系这个功能。如果这样一个基本定位、这样一个总体认识成立的话，我们今天所要特别强调的就是，要讨论相关条件的问题。如果在解决认识问题之后进一步务实的话，财政进入这个领域就必须讨论、研究这些相关的条件应该怎么形成，这是事关战略、事关大局的问题，关系到整个中国现代化目标实现的历史使命的问题。但是具体的一系列的相关条件，都是在实际工作操作中不可逾越的。　　
　　所以在第五个部分，我作为一个研究者，按照自己初步形成的认识，来提出运用财政资金支持中小企业信用担保方面的一些探讨意见。　　
　　第一，我认为应该把财政运用资金支持这个事情，放在明确担保的定位和财政的相关职能作用这样一个出发点上面。这里面需要强调的，就是政府支持中小企业发展、支持高科技企业发展，等等，是必须要有一个全套的政策体系的，其中的政策组合必须是全面考虑的。我们曾经作过一个关于支持科技发展、产业升级的财税政策研究课题，我们归纳了一下，从中小企业技术创新的角度来看，政府方面可以运用的政策工具其实是相当广泛的，金融方面的事情不说，其他至少还有财政政策，包括财政里面很突出很重要的税收政策，另外有收入分配的政策、信息的政策，还有产业政策、科技政策。这些政策又可以分为几个大的类型，比如说支持类型的、引导类型的、保护类型的、协调类型的等等一系列政策。在全套的政策里面，财政提供的担保，其实是诸多可采用的手段、可组合的政策要素里的一个方面。我们既不能忽视这样一个方面，但也不能对这一个方面发挥的作用作过高的估计。如果说能够使这样一个政策手段充分发挥作用的话，它必须是和其它的政策比较有效地组合在一起。处在和整个政策体系配套的状态下，它才能够比较好地发挥潜力，发挥应有的作用。所以在第一条，明确担保的定位和财政相关职能的同时，应该强调的是，按照合理构建政策体系的要求来把握它。　　
　　第二，我认为从财政的角度来看，要认真研究怎样合理安排初始启动资金的提供这样一个重要问题。财政的资金任何时候都是相当紧张的，特别是我们这样一个转轨的过程中，财政资金的紧张从各个方面都可以观察到，但是无论如何必须拿出一块来，投入这样的政策性融资体系，启动这样一个政策性体系的调节过程。在这方面这几年我们是有积极尝试的，除了担保机构的构建以外，我想举出中小企业创新基金的案例。我认为这样一个中小企业创新基金的具体运作过程，从两个方面为我们提供了一些非常值得探索的政策问题。我国在几个相关综合部门的配合下，在1999年6月正式启动了科技型中小企业技术创新基金，按照2001年1月底的统计，这个创新基金收到的申请项目是3329项，申请资金的总额是40亿元。经过有关管理方评审以后，还有评估机构所作的评估和招标代理机构的评标，最后科技部、财政部批准的立项项目是1089项，项目实际安排的基金数额是8．16亿元。值得注意的是，这一千多个项目中给予无偿资助的项目占到了759项，占整个立项数的69．7％，是以无偿拨款的方式把财政资金投入这些中小企业的，支持金额为5．5亿元，占总支持金额比重的67．2％，而另外的一部分，是贷款贴息项目，对项目支持的覆盖面要低得多，只有30％左右。上述无偿拨款和贴息加在一起的项目支持强度，为每个项目平均75万元。我个人的认识是，中小企业创新基金的设立很有必要，这没有问题，但它的资金运用按这样的格局来看，却存在一个误区，因为它所支持的中小企业的大部分——84％以上的部分，不是国有企业，而是集体的、股份合作的、联营的、私营的以及中外合资的，这些企业能够以总项目70％左右的比重得到国家无偿拨付的投资资金，从现代企业制度的角度看，这个关系是没法说清的。如果财政以直接投入支持它，按照现代企业产权制度的规范，本应该是国家参股。或者换个角度说，要想把一笔有限的宝贵的财政资金运用好，应该尽可能地提高贴息的比重。运用贴息的手段，实际上是一种“四两拨千斤”的方式，它不是一个钱顶一个钱用，而是以一个钱放大十几倍甚至二十几倍的方式来用。这个道理就是，贴息率的倒数是资金放大的倍数。而百分之百地把资金拨到一个项目作直接投入去支持它，这个扩张的倍数就是一比一的关系，它和贴息所应该发生的资金放大倍数完全不可同日而语。在走向市场经济之后，财政所应该追求的状态，能够胜任愉快的状态，应该是寻找四两拨千斤的方式，而且它也符合现在市场经济的普遍规范。贴息体现了政府的政策性倾斜，但是它只是补上了给予倾斜支持的项目所能承担的比较低的利率和商业性贷款所要求的相对较高利率之间的缺口，这个操作符合市场经济规范，它是通过经济杠杆的运用来体现政府政策倾斜的，而无偿拨款的方式，不客气地说，是延续了我们传统体制下政府支持的思维定势。如果真的沿用这种方式，整个政府的倾斜支持在中国的发展要求面前，就有杯水车薪的味道，把资金百分之百拨付某个项目去支持，且先不论是什么项目，符合不符合“产权清晰”的现代企业制度的要求，仅仅从方式本身来说，也是不可能胜任愉快地发挥公共财政调节功能的。所以从这个案例来看，我的认识就是，对于中小企业的支持，包括担保等等政策的运用，必须以四两拨千斤的方式来形成财政支持的介入，如果不是采用这个方式，实际隐含的问题就是不可持续。比如无偿拨款这种方式，我认为就是不可持续的。　　
　　于是我要说到第三点，即担保补贴率和贴息率在机理上的同一性。我记得去年美国驻上海领事介绍的情况里面，有一个图表，看了他的图表就进一步印证了我的判断，即对担保的政府补贴和政府提供贴息在调控的机理上非常相似。比如政府支持一个政策性担保机构，给它一定的补助，这个补助补什么呢?补它的收支之间出现的缺口。担保机构有它的保费收入，有它的清欠收入，它的支出是它的管理费用，以及它的代偿等等费用，只要它的风险能控制在一定的区间，实际上它发生的收支缺口这一块，政府通过国会拨款，以规范的财政支持的方式把它补足了，那么实际上跟贴息发生的四两拨千斤的效应是一样的，是百分之几的很小的一块资金由政府通过财政渠道补上，相当于百分之百的资金规模流入需要给予倾斜的行业和领域。　　
　　如果说以这样四两拨千斤的方式才能保持持续介入的话，那么再往下，我想提的第四点认识就是，一定要解决好怎样发挥担保机构自主决策框架下专家群体作用这个问题。这样才能实质性地提高项目决策的水平。现实生活中与之形成对照的，是我们不能否认，不断在发生着主要靠长官意见确定的项目，也包括所谓人情项目、关系项目，甚至是腐败的权钱交易所造成的项目运作。如果要防止这些不合理的项目运作行为的发生，当然应该有一个总体的科学合理决策的基本模式，这个模式应该是担保机构自主决策框架下的、发挥专家群体作用、作充分的可行性论证的模式。　　
　　和这样一个集体决策相配套的，是第五点，即必须还有一个严格、严密的内外监督、双重的乃至多重的审计制度，这也是日本战后财政性投融资发挥作用的过程中总结出来的基本经验之一。如果没有这种多重的审计、比较高的透明度，就不能把寻租行为压抑到最低限度，它发生的副作用就可能使我们整个政策性融资担保的追求事与愿违。特别是在中国这样一个转轨过程中，要防止出现难以接受的、不符合我们设计初衷的、变态的后果。　　
　　第六点，我想强调一下，既然是公共财政框架下财政合理地持续介入这样的模式，就必须考虑，财政资金的介入，必须要体现在规范的预算管理形式上和预算决策程序中，在中央级的要求是这样，在地方各级也应该无例外地要求是这样。公共财政的改革，已经越来越多地体现在各项具体操作上怎样维护政府资金的完整性，体现资金运作的透明度，接受各个方面的监督。承担着政府政策倾斜调节功能的用于担保领域的财政资金，在今后我们所构建的规范的公共财政中应具备的基本运作形式，就是在体现政府财力完整性的预算收支计划里面，得到清晰体现。资金的运用要得到充分的论证，在预算里面透明地展现在公众面前，接受监督。在它的编制、决策、运作过程中，除了有现在财政部门的各个环节，即财政内部的编制、执行、监督相对分离形成分工制衡之外，还必须实质性地导入由各级立法机构、人大常委会；特别是人大现在已经组建的预算工作委员会所组织起来的专家群体的力量，介入决策过程和监督过程。在程序上，今后条件具备时；还应该引入使公众能够发挥他们的质询、监督作用的听证会的方式。这样使公共财政框架下政府财力在政策性倾斜、担保领域里面的运用，能够有效追求它应该达到的目标，发挥它应该起到的作用，这是一个制度性的保证。　　
　　第七点，需要提到，要充分积累和发展基于商业性市场规则的担保业务操作经验，总体来说，要形成担保机构、银行、企业风险共担的机制，要约束各个主体的行为，形成比较硬的预算约束。现在如果说这一套运作可能出现纰漏，最危险的环节我认为首先就是信用败坏这种情况。如果我们有了一套思路，有了一套运作模式，但在现实生活中只要发生几件信用败坏的具体案例，各个方面就会丧失信心，整个事情就难以推进。所以说如果形成基于商业性市场规则的担保风险共担的机制，就必须联系整个市场建设问题。　　
　　在这后面我列了第八点，即从担保业自身来看，需要探索、发展主力型的担保机构和同业的整体、和现在已经组建的地方性担保机构之间的协同机制。我理解，中央级当时以财政部和经贸委出资建立“中投保”这样的担保机构，是一个政策性的定位，那它就不应简单地理解为一个市场上完全竞争的经济实体，它是一个把政策性定性作为基点的、同时发挥自己专业性功能的担保行业里的旗舰。整个担保行业如果说是政策性和市场因素、商业化因素融合在一起，是一个大舰队的话，那么政府总是要从组建舰队中带头的旗舰开始。旗舰有了以后，光靠它还不行，必须同业整体发展。各个地方现在看到了有这样的必要性，组建的担保机构、公司、基金、中心，已经形成这样一个基本的态势，有了舰队，而在这里面怎样合理形成它们的协同机制，恐怕还要进一步、具体地探讨。同时，舰队之外还必须有社会性的配套体系，这个配套体系能够共同遏制信用败坏才行。比如说现在看得很清楚，必须有信用评级制度、有可信赖的资产评估、会计、公证等等中介鉴证机构。我国法律在这方面的积极健全，司法机构及执行程序的完善等等，都是不可缺少的组成部分。这样一个总体的社会性配套体系，加上同业内部的协同机制，它的良性运转后面配以财政资金合理地、风险可控地持续介入，应该是我们追求的总体的运行状态。（作者：财政部研究所）

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中小企业信用担保与财政资金的运用高金德

政府介入的方式是决定政策性担保机构能否顺利成长的关键。尤其在政策性担保机构多为政府出资或控股，市场风险与非市场风险、政策性业务和非政策性业务缺乏划分标准的情况下，对担保机构经营者的道德风险更是个考验。

政策性信用担保的激励结构

引言

中小企业在发展过程中，面临来自各方面的障碍，其中发展中的融资困难比较突出。理论和实践都告诉我们，信贷市场属于典型的信息不对称领域。金融机构可以根据企业发展历史中所建立起来的信用作为还贷的保证；如果企业的历史信用不足，放贷机构就会要求企业提供抵/质押，或者提供第三方担保，银行通过优先受偿权来减少因企业违约造成的损失；或要求企业提供经营资料，在贷款收回前跟踪监察借款企业的经营状况，尽量减少银企之间的信息不对称。目前阶段，银行作为一个理性的“经济人”，大多选择第三方担保方式解决银企信息不对称问题。相对中小企业来讲，上述银行所希望的解决办法都难以实施，一是由于成立时间短，银行的信用积累严重不足；二是由于资本规模都比较小，企业一般难以提供银行所要求的抵/质押品；三是中小企业废业/破产率较高，据统计，全国有30%的中小企业在2年内消失，60%在4-5年内消失；四是多为短期小额贷款。从银行来看，仅凭上述几点就可以看出中小企业的放贷风险较大，加上小额贷款相对成本高，银行尤其是大银行没有很强的意愿贷款给中小企业。总之，中小企业的融资困难的根源在于其与生俱来的劣势，以及转轨时期我国信贷市场的技术缺陷和由此形成的对中小企业的信贷配给。
在现阶段的体制环境下，融资体系基本上为大企业服务的居多，亚洲金融危机后银行“惜贷”现象更为普遍。改革开放以来，我国并没有形成与民营经济和中小企业发展相适应的融资服务体系，加上社会信用的缺失，造成近几年中小企业融资困难有加重的趋势。所以，在市场失灵的情况下，政府适度介入，建立一种合理的机制，搭建起银企资金供需的桥梁，政策性信用担保成为一种比较通行的选择。
政府介入担保的理由与政策性担保的激励制度
一、政府介入中小企业信用担保体系的必然性
在世界各国的中小企业信用担保体系中，政策性担保的形式普遍存在，成为政府支持中小企业发展的重要政策工具。我国政府对政策性担保机构的市场定位是：“政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政信用，不以盈利为目的”。应该讲，中小企业在一国经济发展中的特殊作用和担保行业的高风险特征，是政府介入中小企业信用担保的原因。
考虑到可能发生的逆向选择问题，一般的商业担保机构都不会定过高的保费率，各国一般都小于保额的2%，担保机构收益不高，且面临的市场风险比较高。经验表明，反担保率与担保机构损失率之间是负相关关系，由于中小企业大多不能向银行提供足值的抵押资产才转向担保机构申请担保，其反担保率比较低，导致担保机构面临的风险比较大。例如在承保比例为80%，反担保率为0.2、损失追偿率为0.5的情况下，要保证担保机构损益平衡，代偿率不能超过6%，当反担保率为0.5时，代偿率不能超过9.6%。可见，担保业高风险，低收益的特征非常明显。另一方面，中小企业发展具有明显的正外部效应，如果中小企业因为融资约束得不到充分发展，给地方经济带来的负面影响，其程度可能数倍于担保机构所承担的损失。在市场失灵的背景下，政府需要介入到信用担保体系中来，引导担保机构为中小企业服务，保障中小企业发展的外部效应得以发挥。这也是世界许多国家出资建立担保基金的原因所在（见下表1）。迄今，世界上有大约30%以上的国家和地区建立了中小企业信用担保基金。

注：某些国家拥有一个以上的基金，百分比代表所涉及的国家和地区属于该区域国家和地区总数的百分比。
资料来源：Levitsky,J,Doran,A,1997
二、财政杠杆与政策性担保机构的激励机制
1．政策性担保与财政杠杆效率。政策性担保是地方政府为解决市场失灵问题而提供的地方性准公共产品①。对政府来讲，与直接的财政拨款相比，担保相当于给企业贷款贴息，通过担保将财政资金支持面放大，提高资金的使用效率。政府主导的政策性融资担保可以视为财政杠杆的一种，建立担保基金的收益视为其所增加的社会福利，支出是政府给予中小企业的隐性补贴成本，前者是否大于后者是衡量政策性担保机构效率高低的关键。如果担保机构运作成功，政府在担保领域的投资就发挥财政杠杆的作用，带动中小企业发展，并支持当地经济的发展和社会福利水平的提高。
加拿大是政策性担保运作比较成功的国家，2001年的一项实证研究表明，由于担保机构的担保支持，中小企业新创造的就业机会达到66000个，创造每个就业机会的平均成本仅为2000美元，政府介入中小企业担保体系的财政杠杆作用非常明显。德国政府每年支付代偿的5亿马克就源于年新增的45亿税收之中，这实际上是政府支持担保机构的投入。
2．政策性担保机构的激励结构。由于信用担保是高风险行业，如果政府介入的方式与管理不当，就会加大政策性担保的财政成本。政府介入担保行业成功与否的关键是看整个信用担保体系是否具备了一个有效的激励机制，即参与信用担保的各方经济主体之间是否存在一种有效的激励和约束机制，从而最大限度地降低道德风险和逆向选择发生的概率。
政府在这个体系中处于主导地位，通过向担保机构注资或补贴的方式启动信用担保链条；担保机构向中小企业提供贷款担保，解决其融资问题，同时中小企业必须向担保机构提供反担保；在中小企业出现违约的情况下，担保机构必须向相关的放款银行代偿借款。整个中小企业政策性信用担保框架中存在多重的委托代理关系，第一，政府与政策性担保机构之间的委托代理关系。政府向担保机构注入资金，希望担保资金能够有较好的社会效益，财政资金能够真正发挥杠杆作用，充当出资人的角色，是委托人。由于具体的资金运作由担保机构进行，是代理人，政府部门并没有信息优势。第二，担保机构与受保企业之间是委托代理关系。担保机构为中小企业提供融资服务，是委托人，在收取担保费的同时也承担了企业的经营风险。一旦受保企业即代理人违约，担保机构的或有债务就会变成现实债务。第三，放款银行与受保企业之间的委托代理关系。第四，担保机构与协作银行之间的委托代理关系。可见，以上多层次的委托代理关系，如果没有一种良好的激励约束机制使得参与各主体风险收益都能够对称分布的话，道德风险和逆向选择问题很容易产生。
3．委托代理关系中若干重要变量的分析。第一，在担保机构与企业的关系中，承保比例与担保费率是两个重要变量。前者表示风险在担保机构与受保企业之间的分布状况。一般来讲，较高的承保比例会降低受保企业向银行还贷的积极性，担保机构的代偿则会上升，反之，受保企业还款积极性就高。世界各国担保运行实践也证明承保比例与代偿率之间存在正相关关系。后者类似于商业保险中的保费，其定价方面同样存在保险和信贷市场中的逆向选择问题。解决这个问题的较好的办法就是使用信息甄别（information screening）机制，即由担保机构设计出包含有不同担保费率和承保比例组合的菜单供投保企业选择，由此可以识别不同投保企业的风险倾向，从而锁定自身的风险。另外，贷款主体个人承担的风险越大，担保机构的担保成功率就越大，一是要求企业提供必要的抵押物或其他措施作为反担保，也可以要求企业主提供私人财产作为担保。第二，在担保机构与银行的关系中，比例担保方式是担保体系分散和规避风险的重要机制。担保机构与协作银行应该根据贷款的规模和期限，以合同方式确定担保机构的担保比例，双方按比例共同承担风险。就国外情况看，担保机构承担的责任比例，德国50%-80%，美国80%，加拿大85%。上海建立了担保贷款坏账按高新技术企业9：1和一般企业8.5：1的风险分摊机制，1999年，中投保上海分公司的承保比例下调到70%-80%。四川成都小企业担保公司只担保贷款总额的70%，只负责担保部分代偿损失的70%，其余30%由银行解决，且按合同规定，担保公司从贷款到期日起分期赔付而不是一次性，在企业、银行和担保机构之间建立起了较好的风险分担与激励机制，运作良好。此外，担保贷款项目的举荐权也会影响到担保机构的经营状况。应把担保的举荐决定权交给银行，有利于减低担保机构的运营费用，还可发挥降低担保机构与受保企业信息不对称水平的作用。美国和加拿大都将政策性担保贷款项目的举荐权交给银行。当然，对于成立初期的政策性担保机构，建立起银行与担保机构间的信任关系是第一位的。第三，在政府与担保机构的关系中，政策性担保机构存在纳税人—政府—担保机构的二次代理关系。如果政府不对担保机构实施有效的监督约束，其经营者就没有足够的激励进行有效的管理。由于政策性担保机构以产业政策为导向，商业利益不是唯一的目标，因此其担保代偿率通常高于纯商业性的担保。政府之所以用财政资金扶持政策性担保机构，主要目的在于发挥财政的杠杆作用，支持中小企业的发展，获得综合的社会效益。因此，在政策性担保体系框架中，明确政府作为“出资人”的地位与权利，对于政策性担保事业的发展兴衰意义重大。
信用担保体系的财政成本效益问题

我国中小企业信用担保起步于1992年，最初主要在重庆、上海以及广东沿海，企业互助、地方政府给予财政补贴是主要运作形式。1998年起，中小企业信用担保引起中央政府的关注，1999年原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，决定在全国范围内建立中小企业担保体系，政策性和商业性的担保机构相继成立。2000年，国务院印发了《关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策建议》，其中谈到进一步加快担保体系建设，标志着中小企业担保体系进入了制度建设的阶段。2003年1月实施《中小企业促进法》为中小企业担保体系的建设提出更高要求，“一体两翼”的发展格局基本成型。
政府直接出资建立担保机构并对其损账进行补贴是目前我国组建担保机构的最主要的方式。政府相关部门参与受保企业的资格审查，如上海中投保，在有些地区，受保企业必须得到当地财政部门的推荐才可以申请担保贷款，并通过再担保的方式构建完整的担保链条。
由于中小企业信用担保体系发展历史短，以财政资金为引导和支撑的担保体系还处于发展完善阶段，面临不少技术和制度层面的问题。如政策性担保机构长期亏损，给地方财政造成压力；有的甚至按区或部门建立担保机构，规模小而分散；有不少地方担保机构、银行与企业之间缺乏有效的激励约束机制，道德风险很大。政府介入的方式是决定政策性担保机构能否顺利成长的关键。尤其在政策性担保机构多为政府出资或控股，市场风险与非市场风险、政策性业务和非政策性业务缺乏划分标准的情况下，对担保机构经营者的道德风险更是个考验。如经营者可能利用信息优势把担保资金投入到高风险的商业性融资领域，一旦产生代偿，可以归为“政策性”原因；经营者可以获取“租金”为条件把不符合产业政策的企业纳入担保体系中来，变相为其提供财政补贴，这类受保企业往往会把担保贷款视为“免费的午餐”，归还贷款的动力不足等。上述问题不仅提高了担保机构的代偿率，抵消了财政资金的效用，而且其负面的示范效应将降低社会资本介入的倾向，影响担保体系建设进程。
担保体系发展中存在的问题
由于实践中出现盲目跟风和随意夸大信用担保作用现象，政府也没有出台更具操作性的具体办法，导致担保机构的运作缺乏应有的监督约束，出现了不少发展中的问题。
1．担保机构的法律地位不明确，多头管理与放任自流并存。表现在其组织的性质、法律地位、行业主管部门等不明确，表现在担保机构没有统一的行业代码等。在政府规范性文件和一些领导的讲话中多有自相矛盾，突出表现在人民银行、财政部、原国家经贸委三个部门。
2．多数担保机构资金规模小，放大倍数低，远不能满足企业的需要。同时，由于担保能力有限，且主要是短期流动资金担保，而中小企业的融资多为长期需求，对中小企业的支持力度有限。
3．担保机构缺乏可持续发展的增殖能力。由于担保机构资产来源单一，数额少，保费不可能收太高，资本金运作增殖渠道少，且安全性差，这样担保机构的就需要有法定的设立、补充担保资金的管道。
4．社会环境差，缺乏风险控制机制。企业信用差，担保公司生存缺乏信用的支持，同时也损害了企业的信誉形象，破坏了银行与企业的关系，最终还是企业受害；自上而下的再担保机构尚未建立，其与担保机构之间的责任分担、担保机构与协作银行之间的责任分担机制没有建立起来；缺乏对担保机构和受保企业的信用征集、信用评价与风险管理措施。
5．混业经营无法可依。表现在一些担保公司开展担保业务同时，还从事证券投资、风险投资、典当等；一些风险投资公司、投资基金也以放大倍数形式兼营担保业务；一些企业更以分公司形式取得担保业务资格。混业经营孕育着难以确定的风险。
6．企业与担保机构间存在严重的信息不对称。担保机构是以自身信用为基础经营信用风险的中介机构。中小企业和相关中介服务机构向担保机构提供的会计报表往往不真实，担保机构对企业的资信评估工作任务重、难度大；还有个别企业存在骗保现象。信息的不对称产生逆向选择和道德风险，最终殃及其他好的企业，降低金融市场效率。

几点建议
1．明确担保对象，界定政策性担保作为边界。由于担保资源的有限性，中小企业信用担保体系的服务对象应是那些目前资金有困难，有发展前景，而担保条件又达不到银行要求的处于中间状态的企业，这样的企业通过扶持就能够走出困境。那些经营效益好、担保品充足的企业不应再占有担保资源；那些效益差、产品无市场、没有发展潜力的企业不是担保的对象。由于政策性担保实际上是政府对中小企业的隐性补贴，也必须有一个作用领域，政府应严格限制政策性担保的范围，筛选出符合产业发展方向，有发展潜力，资信状况较好的企业，给予其政策上的扶持。
2．理顺担保参与主体之间的激励约束关系。使市场风险在银行、受保企业和担保机构之间合理分摊，减少道德风险发生的可能性。如通过制定合理的担保机构与债权人、担保机构与再担保机构、担保人与受保企业的责任比例共担风险；采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业与经营者反担保、设定代偿率、实施强制再担保、依法追偿等进行风险控制。
3．明确政府在担保体系建设中的定位。政府是担保机构的出资人，在担保发展不很成熟的情况下，政府的介入是必要的，通过聘用专家经营，提高财政资金的使用效率。当担保机构逐步成熟起来后，政府应该通过置换或出售方式，逐步收回部分或全部投入资金。二是政府有责任提高区域内的企业总体信用水平，通过立法为担保机构营造良好的软环境。还可以打通部门间的信用信息，建立一个公开的企业信用信息系统，记录企业的经营历史和信誉状况，在给担保机构提供经营便利，降低其交易成本的同时，也可以提高整个社会的信用水平，减少担保机构运作的系统风险。
4．建立担保基金，规范担保中财政资金的补偿机制，吸引社会资金的介入。

参考文献
1．高金德：《地方政府与中小企业担保市场建设的几个问题》，载《南方论丛》2003年3期。
2．高金德：《中小企业信用担保体系建设与运作机制改革》，载《经济动态》2002年11期。
3．何振一：《中小企业财税与信贷》，中国人民大学出版社1999年版。
4．陈晓红：《中小企业融资创新与信用担保》，中国人民大学出版社2003年版。
5．陈文晖：《中小企业信用担保体系的国际比较》，经济科学出版社 2002年版。
6．深交所编：《第二届中小企业融资论坛论文汇编》，2004年1月。
7．卢文鹏：《经济转型中的政府担保与财政成本》，经济科学出版社2003年版。

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