山西信用担保协会
山西省中小企业信用担保有限公司
信箱：db@sxguarantee.com
出版日期：每月25号
版权所有：山西担保
004
2006  
(总第 　期)
 
期刊：   行业协会是信用担保体系的最佳载体
期刊：   绷紧担保风险之弦
期刊：   政策性担保机构是准公共信用资源的载体
 行业协会是信用担保体系的最佳载体      曹晓尔

自1999年7月中共中央12号文件提出“加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要对象的信用担保体系，创造融资条件”精神，特别是原国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号）提出“一体两翼三层”的信用担保框架体系精神以来，全国以信用担保机构建设为先导、以信用担保体系建设为目标的信用担保工作普遍开展起来，并形成了以单个担保机构或以行业协会为载体的不同的体系建设模式。山西信用担保体系的建立与完善，在遵循国家大政方针政策的基础上，以担保再担保作为目标，以行业协会为载体，以“服务、规范、提高”为职责，不断从组织结构、运作方式上进行自我创新，使信用担保初步具备了“纵横贯通、上下联动、点面互促合作发展”的地方特色，并且通过行业自律逐步向自我管理、自我协调、自我完善的方向发展，有效地促进了行业担保机构整体水平的提高，担保再担保业务的合作和担保风险的控制以及和谐社会的构建。
    一、信用担保体系建设对行业组织载体的选择
（一）行业组织是“政府失灵”的产物
市场经济条件下，市场对社会资源起基础配置的作用，它按照优胜劣汰的效率原则调节社会资源的配置方向与方式，但在资源配置的公平性、合理性方面存在“缺陷与失灵”；这种情况下，政府从社会稳定和经济均衡发展的原则出发，发挥公共财政满足公共需要、促进经济发展、调节经济运行、维护社会公平的重要职能，弥补市场的“缺陷与失灵”。但是，由于社会是一个庞杂的系统，因此，在市场机制不能也不应发挥作用的空间，政府仍然不能是一个“无限政府”。第一，从“国家——社会”的角度看，虽然它握有至高无限的权利，也对国民负有最大责任，但是，任何政府都不可能对民众实行全面管理，也不可能对他们负起全部责任，在政府的权利和责任未及之处，某种社会性组织就会占据政府无力顾及的空间；第二，从“经济——社会”的角度看，任何社会的基础都是经济活动，因此经济组织也就成为现代社会的最重要的组织，但是人类社会又不只是经济活动的角斗场，社会的稳定和发展也需要减缓社会矛盾，增加社会成员的亲和力。因此，政府管理的滞后性必然给“春江水暖鸭先知”的行业组织带来了生存与发展的空间。
现代社会中，社会团体是独立于政府和企业之外的一种社会组织，它不是从事政治活动、从事社会管理的政治组织，也不是从事营利活动的经济组织，而是以社会服务为主要职能的社会非营利组织。从其性质看，它以社会分工为基础，有一定的组织性，与随意聚合的群体明显不同；它是同类社会成员自愿组织起来的，目的在于谋求一定的公共利益，有一定的非营利性；它是区别于政府的另一类组织，虽与政府有一定的联系，也需要得到政府的支持,但它具有民间性和独立性；它不是政府的组成部分，也不是企业的雇用者，在法律规定的范围内有一定的自治性或自主性；它以组织成员为边界，以提供有限的公共服务为特征，能够对政府的公共服务起到一定的拾遗补缺的作用。
（二）担保行业组织是正确处理政府与担保机构关系的产物
20世纪末，随着国家作用的减弱和“失灵”，公民意识的增强，西方志愿组织的推动和社会主义国家转型与改革，国际上发生了一场社团革命，各种社会团体大量涌现出来，并在各国的经济、政治及社会生活中发挥着不可替代的作用。顺应这一潮流，我国在建立和完善社会主义市场经济体制的同时，社会团体也经过了清理整顿，出现了一些适应市场经济发展需要的新型社团，它们通过筹集社会资源，解决了大量的政府无暇以顾、无力顾及或尚未想到以及不好直接操办的社会问题。
中小企业信用担保是国际公认的高风险行业，也是我社会主义市场经济条件下的一件新生事物。1999年，原国家经贸委以各级经贸部门为体系，有组织地在全国推行信用担保体系建设试点工作。2002年国家颁布的《中小企业促进法》，要求“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系”，不仅对国家原来设想的“一体两翼三层”的担保体系得到延伸，而且在担保推动主体上进行了扩展。至目前，已经形成了由不同隶属关系、不同组织形式、不同价值追求的4000多户行业担保机构所组成的担保体系。按照“小政府、大社会”的发展趋势，以及政府转换工作职能、转变管理方式的要求，各级政府对信用担保的管理将更多的在制定法规政策、优化发展环境、强化市场监督的宏观层面上开展工作，对于担保机构的具体业务运作不应过多的干预直至行政指令；担保机构特别是政策性担保机构应在国家法规政策范围内提高素质、科学选项、严密评审、高效决策和控制风险的微观操作层面上狠下功夫，努力发挥担保资金的放大倍数和充分体现政府政策意图，同时，各级担保机构作为担保市场主体，具有平等互利的法律地位，不存在上下级的隶属关系问题；这样，在政府的宏观管理和担保机构的微观运作之间，就存在着一个政府难以顾及、也不宜过多干预，而单个担保机构又不宜出面或难以单独完成事务的社会中观层面，如行业技术规范标准制定、行业合法权益保护、行业展业秩序维护、机构合作矛盾协调、行业整体宣传和良好行风建设、行业信息网络互联、行业人才培养、行业内外交流等等公共的服务、规范与提高发展事宜，就必须有一个行业社团组织来承担和完成。这个组织代表了行业机构的共同愿望和公众利益，从事的是非营利性服务、自律规范性的行业社会活动，是担保机构联系政府的桥梁，是担保机构间合作的纽带，是政府宏观管理的参谋与助手，也是反映行业大众心愿的代言人。
（三）山西担保行业组织是山西信用担保体系建设的客观需要
同全国许多省市一样，我省信用担保体系建设工作也是在国家统一组织和推动下开展的。在1999年省内陆续建立了部分政策性、商业性担保机构的基础上，2000年5月，省政府批复同意成立省担保公司。当时，我省的《“十五”发展规划纲要》也明确提出“建立担保联合体”精神；原国家经贸委也把省级担保机构定位于再担保机构，“以辖区内城市中小企业信用担保机构为服务对象，开展一般再担保和强制再担保业务。可受省中小企业信用担保监督管理部门的委托，对地市中小企业信用担保机构实施业务指导和监督” ；我省九届四次人大会议上，人大代表更提出了“建立担保机构间的互助联动网络……省担保公司应负起对各地担保机构指导、检查、帮助的责任”的提案。这些，都反映了从政府到民间建立信用担保体系的客观要求，也对省担保公司牵头完善我省信用担保体系寄予很大希望。同时，作为定位于再担保机构的省担保公司，面向全省15万平方公里的11个地级市和119个县市区开展担保再担保业务，无论是从尽职调查评审、高效决策担保方面，还是从有效风险控制、降低运作成本方面，也都需要使全省各地担保机构形成合力，在更大范围内聚集行业各担保机构的资源能量和形成全社会共同识别、预防、分散、化解和补偿担保风险的社会机制。因此，牵头构建山西信用担保体系的重任责无旁贷。但是，选择不同的载体和模式，会出现不同的体系运作效果。我们认为，作为同等法律地位的担保机构，特别是没有资产、股权作为纽带的同业机构，如果选择单个担保机构为体系建设的载体，其牵头单位的社会公信力的树立有一个相当长的过程，其社会化的服务也有一定局限性，难免被各个担保机构误解有一定的本位主义和经济利益在内。从服务，规范和整体提高的行业利益出发，从各类担保机构平等发展、共同构建和谐担保局面，各自在不同领域发挥应有作用考虑，通过比较分析，我们选择了以省担保公司为龙头、以行业担保协会为载体、以系统论为指导的全省信用担保体系建设模式，在山西这个社会经济欠发达的中部省份，营造一个以政策性担保机构为主体、各类担保机构协同发展，以双向互逆、平等互利的担保再担保业务合作为主线、各类担保机构做特色、创品牌的行业体系稳健、可持续发展的“小气候”、“小环境”。
二、山西信用与担保协会的运营实践
经过几年的探索与发展，以全省信用担保体系建设为内容的山西信用与担保协会，初步形成了体系建设的系统核（协会成为全省广大信用担保机构的联络枢纽、交流中心、培训基地、合作平台、自律机关和协调组织）、系统链（省担保公司成为行业业务合作的龙头，联合各级政策性担保机构和各类其他担保机构，纵向延伸体系内部的担保再担保业务链条）、系统环（各级各类担保机构为协会核心会员，吸收相关银行保险、资信（产）评估、会计审计、产权交易、公证鉴定、法律服务、创业辅导、优秀中小企业和机关科研院所、大专院校以及部分社会团体、行政企事业单位的理论与实际工作者入会，围绕信用担保开展相关辅助工作）。各会员担保机构在国家法规政策的框架内和行业协会的指导下充分发挥各自的担保业务职能，在各自不同的层次的领域内与外界进行横向担保能量与信用的交换；涉及行业政策争取、权益维护、自律规范、交流协调等重大事宜，以协会为体系代表与外界发生关系。初步实现了纵横贯通、上下联动、点面互促、合作发展的具有山西特色的信用担保体系的框架结构。在这个过程中，协会站在行业整体的高度，充分发挥其以服务为先导、以规范为手段、以提高为目的的组织保证职能，灵活多样地开展了一系列行业活动。
（一）抓培训，促提高。山西信用与担保协会的咨询培训是服务担保行业的最基础工作，是伴随着全省信用担保体系的建立与完善而设立和发展的，并已成为面向行业而开展的一项日常性服务工作，贯穿到了体系建设的全过程和各方面。几年来， 通过省担保公司对协会支持和省担保公司直接组织，我们建立了全方位、立体式、多层次、宽领域的培训辅导机制和基本模式，行业各种业务培训已累计达到60多批次，累计训练行业从业人员近1300人（次），对行业从业人员快速适应担保工作需要起到了一定的人才保证作用。主要做法，一是围绕行业各年度工作中心任务开展普及提高型培训。如2002年围绕“行业基础管理年”主题，我们组织了40多个行业机构近300人系统学习《中小企业信用担保》和《金融担保法律实务》两本书，并制定了自学为主、机构内训与行业定期辅导相结合的培训方案，统一培训大纲及进度，开展了两次集中辅导和一次行业基础知识竞赛活动，表彰奖励了5个优秀组织单位和20名学习优胜个人，把知识培训与素质提高贯穿于年度行业工作的全过程；二是围绕行业发展专题每年开展行业1—2次大型的不定期培训。协会成立以来，我们先后邀请了国内评级行业李振宇、北京中关村担保公司张利胜、秦恺、中投保担保公司徐捷、曾上游、傅素芝，深圳担保中心黄倬炜，深圳高新投公司陶军，北京平安担保公司栾建平以及省内政府部门和大专院校的相关专家教授，先后开展了“企业信用调查与评价”、“信用担保法律法规”、“中小企业信用担保”、“小型/微型企业担保基金操作指南”、“担保机构财务管理与会计核算”、“信用担保计算机管理软件系统演示推介”、“担保业务操作与风险管理”以及EMC担保、工程建设担保等大型专题性集中培训，借鉴兄弟担保机构经验迅速完善和提高自己；三是围绕机构关键岗位开展小规模、较长时间的孵化培训。如2004年，我们举办了三期信用担保机构项目经理孵化班，根据岗位的工作性质及职责，实务系统地讲授了担保概论、业务流程、项目考察、风险测评等理论知识，组织学员参与了申报拟保企业的资信调查、评审报告撰写、项目评审决策、法律合同签定和事中监控等实习活动，使学员在为期十天的孵化辅导中初步掌握了项目经理岗位应该具备的各项技能技巧。该孵化活动共涉及省内和天津、山东、江苏、江西、河南、甘肃、湖北、河北等9省市28个担保机构的43名人员。2006年我们又接受晋中市政府委托，配合当地担保体系建设举办了晋中担保机构孵化班，对其11个县的担保机构筹备组的21名学员进行了集中强化辅导；四是围绕行业单户机构的随时需求开展了全方位的个性化辅导。几年来，我们先后共对大同、长治等省内地市和陕西汉中、河北承德等省外地市近50户筹备和新成立的担保机构或地方领导、行业协会，采取了来员委托培训或上门现场辅导的方式，从制度设计、管理策划、部门搭建到人员的岗前培训、业务合作，开展了系列化的个性化服务，短则几天、长则20多天，收到良好效果。特别是受河北省政府邀请，派员为其省、市、县三级主管领导开展信用担保辅导讲座，有力地推动了信用担保体系的建立与完善；五是围绕行业规范发展开展了省际间交流研讨活动。几年来，我们多次组织行业机构先后参加了国家发改委、建设部、中投保公司、中国市场学会信用工作委员会、中日天津企业管理培训中心等政府部门和相关组织举办的专题培训，也接待了中投保及北京、天津、广东、福建、浙江等全国20多个省市的近70户机构的高层管理人员采访交流，并开展了诸如“科技型中小企业信用担保运作及风险控制”等专题省际间交流研讨活动，互相传递业务信息，共同探索规范发展途径；六是与院校合作对担保潜在人力资源进行开发培训。我们与省内的山西财经大学、山西大学等高等院校合作，以该校双学位应届毕业生为主，由协会安排实务师资，开展“中小企业融资与信用担保”专题选修系列讲座，强化担保相关专业理论和实务的复合型辅导训练，行业各机构提供担保实习岗位，以引导学生认识信用担保这一新兴行业，引导院校推荐品学兼优学生到担保机构。仅山西财大参加信用担保选修的学生就有80多人，省担保公司几年来先后接纳了山西大学、山西财大推荐的多名金融、会计、法律等专业的硕士研究生在岗实习，2005年又一次性招聘了该院的5名研究生上岗；七是我们根据行业担保机构性质不同、从事业务品种不同的现实和临时性工作任务，随时开展一系列有针对性、适应性的培训。如针对下岗失业人员小额担保业务，召集各地受托担保机构开展“下岗失业人员小额贷款担保实务操作培训”。针对多数民营、商业性担保机构开展车贷、房贷、信用卡担保业务，召集部分机构开展“消费信贷担保风险控制研讨培训”。针对行业推行统一的法律合同印刷文本使用，召集开展“信用担保法律文本应用知识培训”。针对财政、中小、人行等政府部门委托开展行业调查工作，召集开展“担保业务统计知识培训”。整个咨询培训过程中，我们注意实施了思想道德教育与业务技能培训、岗前培训与岗上培训、短期培训与长期培训、全员培训与重点培训、岗位培训与学历教育、业内培训与业外培训、担保主业培训与培训受保企业主等七个结合，以满足行业不同层次担保机构在不同阶段入门、提高或规范等多样化需求，培训对象涉及各担保机构高层领导、项目经理、风险管理、财务会计等多个不同岗位。
（二）抓合作，促发展。担保再担保合作是山西信用担保体系的特色和核心，是在山西信用与担保协会支持倡导和省担保公司辐射带动下逐步形成的。省担保公司在全省各地开展业务，不具有地缘、信息和监控的优势，异地运作既成本较高，也难以及时发现和控制风险；同时，作为国家确定的省级再担保机构，应以地市县级原担保机构为基础，否则难以发挥其再担保功能。从形成全省信用担保体系，聚合放大担保行业资源能量的高度出发，逐步统一各地担保业务运作模式，有效规范原担保机构业务操作行为，总量控制行业担保再担保风险，是山西信用担保体系建立和完善的主要内容。在体系建立和完善的过程中，省担保公司发挥业务龙头和再担保者的功能，无偿提供管理规范、业务流程、新业务品种和法律文本、信息软件系统等自有知识产权，积极引导行业规范稳健运营，为行业体系的发展壮大增添了活力、提供了动力；而协会的成立和担保体系的初步形成，又为省担保公司联络各同业机构、开展担保再担保合作提供释放能量的广阔舞台，两者相得益彰，互相支持，良性循环。在形成行业担保再担保的过程中，我们不拘泥于国内外现有模式，而根据不同的工作目标任务，在行业灵活开展形式与内容不同的担保与再担保合作。第一，为规范自身业务行为和分散过多担保风险以及提升自身信用能力而开展的担保再担保。如针对“担保机构对单个企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%”的规定，对朔州国家粮食储备库80万吨玉米出口项目申请8000万元的信用担保问题，我们最大担保能力不应超过1300万元，为完成国家粮食转换任务，我们向中投保公司申请了70%风险责任的再担保服务；对大同广灵精华化工有限公司申请2000万元流资担保项目，我们根据该企业的子公司被北京中关村担保公司担保过的记录，向中关村担保公司申请了15%的风险责任再担保服务；第二，为增强行业凝聚力和提高业务工作效率而开展的担保再担保合作。省担保公司在被省政府确定为省级下岗失业人员小额贷款担保受托机构之后，按照国家关于“省级担保基金适当承担地市担保基金风险”的政策规定和中央、省属企业下岗失业人员分散在地市的现实，为合作开展业务和提高工作效率，我们参与起草了由省政府印发的《小贷担保实施细则》，规定了对地市受托机构开展的中央、省属企业下岗失业人员再就业担保项目承担70%的风险责任再担保，对地市受托机构开展的地方下岗失业人员再就业担保项目承担15%的风险责任再担保运作方式，并开发了《下岗失业人员小额贷款担保业务管理软件系统》，免费给全省各市受托机构安装，实现了远程网上再担保业务运作和情况统计，形成了全省小贷担保机构的紧密担保再担保体系，有效地提高了各地工作效率，大大减轻了下岗失业人员为2万元而长途奔波的辛劳和融资成本压力；第三，为扶持地市商业性、互助性担保机构，实现国家“一体两翼”担保体系构架目标，利用其运作优势开发更多的担保客户资源，引进商业性担保机构的部分先进理念而开展的担保再担保合作。我们选择了一部分有一定担保实力、运作规范、信用度高、在某些担保领域、某些项目有合作基础的担保公司（如山西华银担保、临汾正和担保公司等），向其注入部分担保资金以壮大其实力，——借其先进经营理念和经营模式（如华银担保的业务模块化）——开发新的担保领域和项目（如钢材户联保反担保）——省担保公司择优或对全部项目提供再担保服务，通过这种方式开发了省担保公司再就业担保、常规业务担保等多个担保项目资源，聚集和借鉴了这类担保机构更多的业务信息和工作理念，进一步扩大了双方的信用保证能力，提高了员工业务素质；第四，为壮大体系力量、体现担保实力、提高行业影响力、增加更多凝聚力而开展的担保再担保合作。省担保公司几年来为银行培养的一批高成长性信贷客户，得到银行的更多重视和更大扶持。为了适应银企双方对担保能力的新需求，我们联合了更多的行业机构开展更大更灵活方式的担保再担保服务。如对光大银行开展的太原天龙机器制造有限公司8000万元保理业务，我们协调省担保、太原市担保、晋商担保、天成担保等同业机构组成了半紧密化的再担保集团，一户作为分笔确认额度的原担保机构，其它3—4户机构为其开展再担保服务。再如榆次远大线材制品有限公司经省担保扶持，成为全国制钉行业最大出口企业，国家进出口银行经长期跟踪主动提出给予2500万元的流资担保信贷支持。我们采用交通银行太原分行担保，省担保公司、山西晋商担保公司共同反担保方式积极给予配套支持。既促进了省内外银行合作，又进一步加大了担保同业机构的联合；第五，为引导县区担保机构设立，完善全省信用担保体系，延伸担保服务链条，规范基层担保机构行为而开展的担保再担保服务。根据《中小企业促进法》要求和实际工作需要，部分县级人民政府正在筹备设立县级担保机构。但其机构资金规模过小，展业环境不佳，人员素质较低，难以适应当地中小企业融资需求。我们注意调动其积极性，并因势利导地与其开展合作，采取县级机构委托资金、推荐项目、跟踪监管和省担保公司定向放大、考察评审、担保贷款、滚动扶持的方式，促进县级机构的地缘、信用信息和监管跟踪等优势与省担保公司的资金、技术、人才、政策等优势结合，引入省城股份制银行经营理念和信贷资金，引入省担保公司业务品种和管理机制，改善区域信用环境、推动区域担保业务开展、发展区域特色产业。目前，已与襄汾、忻州、临猗、永济、翼城、闻喜、晋中等经济强市强县或经济欠发达县开始合作，收到了为担保体系固本强基的良好效果；第六，为了开发新业务品种或有效控制担保关联客户风险，我们还开展了其它方式的担保再担保合作。如与中投保公司合作开展的对晋中天宇合成碳有限公司开展的EMC担保项目，如与海南省担保公司合作开展的山西顺登农业科技有限公司的流资担保项目等。通过以上从单笔再担保到整体再担保、从一般再担保到连带再担保、从一对一再担保到一对多或多对一再担保等担保再担保业务合作，既为机构联合提供了动力、增添了活力，又利于担保市场秩序的整顿与规范，还使得行业队伍不断发展壮大和骨干机构不断涌现，基本形成了我省担保体系的网络骨架。
（三）抓规范、树新风。自律规范是山西信用担保体系建设的出发点和落脚点，是山西信用与担保协会行业管理的重点。第一，在协会筹备阶段，以省担保公司为主的筹备组就及时总结了我省各地同业机构的工作经验和失败教训，向全行业各机构发出了恪守诚信美德、自律文明经营的《倡议书》；第二，在及时邀请各机构座谈、统一经营思想的基础上，组织当时已成立运作的12户专业机构，起草和签定了《山西专业信用担保行业自律公约》，确立了“诚实守信、规范经营”的展业思想和“十不担”原则以及对不守信用客户的同业制裁制度，使之成为我省地方担保行业的自律合约；第三，在省担保公司倡导下，2001年，全省6户担保机构联合成立了我省第一个专业资信评级机构，将资信评级机制引入专业信用担保领域；协会以此为契机，把信用评估机制作为山西信用担保体系建设的重要内容，并积极争取了省推动企业发展领导组和省财政厅的政策支持，分别开展了对申保拟保企业和担保机构的专业资信评级工作。几年来，我们已累计为400多户中小企业和100余户次担保机构进行了资信评级，有力地推动了行业机构规范有序发展.2005年以来,我们进一步争取了省财政厅、中小局、人民银行和建设厅等四部门的联合推动,对全省所有担保机构普遍开展资信评级工作；第四，面对大量的担保机构新设的发展形势，从孵化并引导规范入手，2002年，协会向全行业印发了《关于加强中小企业信用担保机构基础管理的指导意见》，从注册登记、制度安排、部门组建、人员选聘和银保合作、开展业务、防范风险等各方面进行系统指导，有力地推动了信用担保的健康发展；第五，协会每年召开年度工作会议，都结合当前行业发展现状，提出当年行业自律规范的发展主题，如“基础管理年”等，通过实施“一二三”工程（落实《关于加强中小企业信用担保机构基础管理的指导意见》一个文件，开展信用和信用再担保两个工程，引进再就业小贷担保、世行节能贷款担保和全省担保信息化建设三项资金）或者“五一一三”工程（抓好信用服务试点、巩固年度资信评级制度，开展全程信用管理等五项工作，继续落实指导意见一个文件精神，扩大同业再担保一个合作，引进和利用好体系建设的三项资金），指导和监督各机构自律发展；第六，协会根据中央十六届四中全会关于“建立社会信用体系”的精神及相关部门工作动态，及时将“山西信用担保协会”更名为“山西信用与担保协会”，并相应修订完善了协会《章程》，进一步突出了信用在担保运作中的基础地位和担保在信用体系建设中的主力军作用；第七，总结连续三年行业近百户次资信评级所揭示出的风险问题，2004年协会印发了《关于加强行业自律约束，促进信用担保体系规范发展的若干意见》，列举了行业机构中不守信用和不规范运作的四大类行为，提出了整合担保资源、健全内部管理制度、注重人力资源开发利用、改进工作作风等措施，强调了遵守国家法规政策、坚持“十不担”原则、利用资信评级工具防范担保风险、倡导业务的标准化运作、加强对客户全程信用管理、控制机构投资规模、控制对股东及关联机构的担保规模等自律约束，推行了行业统一的法律文本合同、制定全行业对不守信用客户日万分之十五的罚金标准、年度资信评级制度、同业征信等新型自律维权工作方式，完善协会共性与个性化、差别化相结合的服务、自律监督记录、对外定期不定期通报相关情况等自律管理机制。这一《若干意见》是对协会《指导意见》的深化和发展，一定程度上维持了同业机构正常的展业秩序，净化了行业整体发展环境，得到了广大同业机构的认同和相关政府部门的肯定。
（四）抓宣传、造氛围。宣传交流是信用担保体系对内对外信息传递的主要渠道，是内外部物质能量交换的先导。山西信用担保体系的宣传交流系统是多渠道、立体式、互换型的。第一，为传递政策信息、扩大行业影响、搭建交流平台、普及业务知识，由山西信用与担保协会、省担保公司联合创办了《山西担保》月刊，作为山西信用担保体系对内对外宣传交流的喉舌，已经出版了近60期，它融政策性、研究性特别是实务操作性为一体，形成了自己的办刊特色，深受全国担保同行的喜爱。我们以此为主要阵地，在及时免费传递山西担保行业动态信息的同时，开辟了“老总论担保”等栏目，许多同业机构老总如中关村担保公司张利胜董事长、深圳担保中心叶小杭主任、中科智担保公司张锴雍总经理、广东担保协会张德本秘书长、安徽担保中心叶斌副主任等以及省外大专院校、法律事务所等专家教授也积极投稿参与讨论，聚集了全国同业机构的许多新鲜经验与观点；第二，由协会创办了《山西担保（内参）》不定期刊物，面向体系内骨干担保机构发行，通报业内担保风险和不守信用行为，提醒各机构注意防范和纠正；第三，协会与省担保公司联合开设“山西担保”网站，及时宣传政策动向和业内重大活动，介绍省担保公司操作流程，开展网上业务申请工作，方便了异地查询和远程项目受理；同时增设了行业监督投诉功能，对业内不守信用、不尊重客户权益的交易行为开展举报投诉，协会已对数起受保客户举报某些民营商业性担保机构骗保或强索保费的事件进行了查证并采取适当措施予以制裁；第四，协会和省担保公司注重利用社会各大新闻媒体宣传体系建设的重大成果，《人民日报》、《金融时报》、新华社《内参》、《中国财经报》、《财经时报》、《中国环境报》、《中国乡镇企业报》等中央与地方级主要媒体，先后对山西体系建设的工作做法予以报道或连续报道，进一步树立了山西担保体系的整体良好形象；与此同时，协会还组建了体系内通讯宣传报道队伍，鼓励各机构自主办刊和对外宣传交流，也都在各地产生了良好影响。第五，利用协会组织的群众性优势和常务理事中机关公务员优势，我们经常通过政府研究刊物、信息简报甚至领导讲话以及人大、政协提案、信用文艺活动等渠道，宣传担保和争取政策。2005年和2006年连续两年，我们有幸作为人大会议旁听代表列席了会议，分别向大会提出了在2000万元中小企业专项发展资金中加列信用担保体系预算资金意见和完善省市县三级担保体系的意见，均被正式列入省长《政府工作报告》和财政预算科目。在这个基础上，2005年，我们又出台了《关于推动山西省中小企业信用担保体系建设的意见》，把经过争取拿到的120万元体系建设资金全部用于行业700人培训、行业技术规范标准制定、行业业务软件第三次升级、“金信工程”—20户担保机构软件推广和网络互联以及担保体系现状大调查等行业基础设施建设工作方面。这些都不断对外展示行业的精神风貌，对内增强体系的凝聚力和向心力，促进了业内各机构的发展步伐更加协同一致。
（五）抓协调、维权益。协调对外关系、维护合法权益是山西信用担保体系的重要方面，它能够代表行业整体，解决单个机构不敢想、不敢说或敢想敢说但办不了的事情。信用担保是一个新兴行业，其功能尚未被社会各界所充分认识和理解；信用担保是高风险行业和严肃的法律行为，但目前国家相关法规政策缺位或难以保护行业合法权益。山西信用担保体系的健康发展，除了自律管理、规范有序之外，还必须有相应的对外协调和维护自身合法权益的对话机制。为此，第一，我们发挥行业组织作用，在加强与财政、经贸、中小、人行等相关部门日常联系的同时，承担了各相关部门研究起草和修改信用担保有关政策、开展行业情况调查统计等基础性工作任务。第二，我们借省委省政府征求对相关工作的意见与建议之机，积极向省委省政府反映担保体系建设存在问题，促使省委在《关于保持共产党员先进性教育整改方案》中，明确提出了“完善担保体系，尽快出台《山西省信用担保机构管理办法》，两年内建立以省级担保机构为龙头、市级担保机构为骨干、县（市区）独立或联合组建的政策性担保机构为主体的担保体系”的精神；我们又以此为契机，积极建议省政府首次把全省信用担保体系建设的年度目标任务分解落实到了各地级市，把信用担保体系建设工作的政府推动切实落实到位；特别是受政府部门委托，协会在调查研究的基础上，草拟了《山西省信用担保行业“十一.五”发展规划纲要》，提出了“一体两翼三层四个支撑体系五个公共服务平台和六个担保领域突破”的发展思路，该规划已被纳入全省社会经济“十一.五”发展的大盘子统筹考虑。这种以服务引导对话、寓协调于服务之中的做法，有效地发挥了协会对政府的参谋与助手作用。第三，先后争取经贸、财政、中小等部门给予了协会对享受免除三年营业税扶持的同业机构的推荐权，对行业年度资信评级工作的组织权、结果发布权和资金支持，取得了国家发改委对中小企业信用服务试点、中小企业信用担保机构孵化基地、国家开发银行振兴老工业基地试点等政策扶持；第三，针对信用担保业务的复杂性和高技术性，取得了科技、税务部门的同意与支持，先后参与了对行业三户机构的高新技术企业资格认定和税收优惠工作；第四，针对担保抵押物“法定登记难”问题，协会直接开展了与太原市政府的对话活动，争取到了市政府支持开展法定登记工作的政策支持，使法定登记困难问题率先在全省得到突破；同时，协会以此为契机，进一步取得了省政府晋政办[2003]63号《小贷实施细则》文件的明确支持；第五，对因风险代偿而提请司法诉讼的同业机构，协会维护行业机构正当权益，向司法机关多次出具情况证明。这些都进一步为行业发展创造了宽松的环境，减轻了工作压力，提供了新的展业机会。从一定意义上讲，山西信用担保体系的整体功能发挥，也是政府各有关部门打破部门界限形成支持合力的结果。
总之，山西信用担保体系在系统核协调领导下的各子系统和各层面，交叉运行、互促互动，起到良性循环的运转效果。从各系统看，咨询培训系统和宣传交流系统运行的越好，各同业机构和从业人员的整体素质提高的越快；而整体素质提高的越快，行业担保再担保的合作呼声越高，自律规范系统就越能发挥作用，行业担保风险就越小，机构展业的秩序越优良；担保再担保越是内容丰富和形式多样，同业机构的联系与合作越密切，行业凝聚力和向心力越大，协调维权系统越具有权威性和公信力，政策支持的力度越强。从各层面看，省担保公司和协会越是客观公正和主动服务，地市政策性、商业性担保各要素机构对系统核的依存度越大，其提出的服务需求和拓展服务的思路越开阔；在满足其服务需求、不断拓宽服务领域的过程中，协会和省担保公司越能发现各机构的运作特色和“闪光点”（如创新担保的人力资源开发、华银担保的业务模块化运作、襄汾担保的政府协助追偿等作法），在及时吸纳和提炼总结后又向全行业推广，使各机构对点面互动的作用认识越来越深刻。代偿和追偿曾经是各机构不愿自我暴露的“伤痕”，在体系合作日益加强，各机构利益日益融合的情况下，大家开始互相提示和不断交流，使行业的一些专题会议能够研讨的非常深入，对于识别和有效防范体系风险起到了良好的促进作用。
三、山西信用与担保协会运营的体会与建议
通过几年来信用担保体系建立与完善的粗浅实践，我们有如下体会：
（一）正确处理广义与狭义的信用担保体系关系，是构建和谐担保的前提。狭义的信用担保体系在一个区域内，把一个个所有制性质不同、市场价值取向不同的孤立、单个的同业机构，按照系统论的原理要求进行了有机整合，使之能够借助体系的组织力量进行内外部的物质联系和能量互换，并且通过机构与体系、体系与环境的内因与外因辩证关系达到最佳互动状态。但是，狭义的信用担保体系的健康运转，只是在某区域营造了担保机构规范、联合、有序发展的“小环境”，虽对广义的信用担保体系的建立与完善起到了探索经验的促进作用，但它不可能代替甚至还要更多的依赖广义信用担保体系的科学搭建和健康运营，以广义的体系为狭义的体系保驾护航，以“大环境”保证“小环境”。从目前全国担保行业迅速发展的情况看，虽然主流是好的，但是在行业管理法规政策缺位、市场准入无门槛、行业盲目发展的前提下，一些投机机构会给我们的主流体系运营和骨干机构展业带来负面影响。构建和谐担保，需要政府部门进一步抓好宏观管理，把原来探索阶段抓“点”(单个机构)的工作重心逐步转移到现在规范的阶段的抓“面”（行业组织）上来，全面、协调、可持续地落实科学发展观。
今天，国家发改委召开的全国部分信用与担保协会会议，就是将“抓点”的工作重心向“抓面”的工作重心的转移，是加强宏观管理的一个重要举措，也是重视各地担保行业协会作用，为担保行业协会创造良好生存与发展环境、充分体现担保行业价值的一个重要表现。
（二）充分发挥担保行业组织的应有作用，是市场经济条件下政府管理社会的必要手段。社会是一个庞杂的系统，社会管理有分工的。“无限政府”可能给其宏观管理带来“越位”或者“缺位”问题，导致“政府失灵”；而行业协会作为信用担保体系的载体，具有广泛的群众性，使协会与行业个体具有了天然的亲和力和敏感性，对行业公众的愿望、利益和风险有了快速的反应机制。协会以服务和提高为其生存的前提条件，以自律和维权为其本职责任，比较符合国际社会管理的运作惯例和市场经济条件下政府转变只能和发展趋紧，易于各类担保机构特别是民营商业性担保机构的认同和接受。如果说国际担保业与我国担保业有一个世纪的时空差距的话，那么国际社团的革命与我国担保行业组织的出现则只有10-20年的距离，便于我国担保行业向国际社会学习和看齐。因此，应进一步认识担保行业组织作用和系统扶持担保行业组织发展。第一，把担保行业组织纳入信用担保体系的建设法规政策之中，并且赋予担保行业组织一定的自律监督管理职权，如行业技术规范标准制定、行业机构资信评级组织、行业信用信息披露、同行业发展秩序维护、同业合作纠纷协调、行业评优评先推荐以及行业机构设立的前置审批资料的预审核等等事项，把“分类管理”的工作交于行业组织进行试验，进一步突出我国政策性担保机构的主体功能；第二，把能够通过行业组织开展的相关公共服务职能划归行业组织，如为行业提供人才培养、信息咨询、业务交流、理论研究、统计分析、网络互联、信用档案及数据库建设等基础性事宜，应该由政府部门采取委托或者购买服务的方式运作，扶持行业组织搭建好行业公共服务平台，并对其提供的公共服务予以相应的财税优惠支持，而不必事必躬亲。第三、加强担保行业组织间的交流与合作，以行业组织的交流与合作带动和促进行业机构特别是跨区域的同业合作；第四，典型引路，对典型行业组织的典型工作做法予以推广和应用，对示范行业组织的重大工作项目予以财税倾斜支持，以更有效地推动信用担保体系的完善形成，实现政府、行业组织和行业机构的良性互动、多方共赢。
    （三）加强对行业组织的管理与指导工作，确保其沿着正确的自律管理方向发展。由于某种原因长期的计划经济体制的惯性作用，我国社团组织仍存在着准政治性半官方的色彩。近年来成立的一些地方担保行业协会，也存在着浓烈的“傍政府”问题，或靠行政命令动员入会，或行政“血缘关系”生存发展，其内在的“服务、规范、提高”原动力不强，与市场经济条件下社团“民办民选民管理”的趋势有相当差距。因此，发挥行业组织的应有作用，应该进一步淡化其行政色彩，培育其扎根行业、服务行业和与行业共生存、同发展的原生动力。
 		 

TOP    

 绷紧担保风险之弦      耳东


近日，《山西担保内参》以《高风险考量担保机构》为题，向会员担保机构通报了省内三家企业因资金链条断裂、涉嫌诈骗等问题，致使多家担保机构蒙受担保代偿和损失的案件。这一系列案件共涉及多家担保机构，涉案担保金额1.5亿元，单个担保机构涉案金额已达6000万元之多，在某种程度上讲已经危及担保机构的生存。


案件涉及的担保机构，多是行业内近年经营尚且规范、效益较好的机构。一家经营不善的企业牵扯众多担保机构，一个恶意诈骗的诱饵竟使担保机构接二连三地上当受骗，不能不使我们深思——这样的恶果并非一夜之间造成的，事先我们的担保机构就没有觉察蛛丝马迹吗？我们担保机构的诸多制度、流程都成了摆设了，竟然如此漏洞百出吗？


从事件的过程考量，问题的票源是执行制度的人，而不是制度本身。我们的AB角制度、审保委员会制度，还有专家审保制度不可谓不严格，但是如果该到现场考察而不到，要求提供的资信报告而没有，审保流程只是走走形式，甚至是防范风险的最后一道防线——抵质押物的设定都没有达到担保额度底线，那还有什么风险不可以发生？再退一步讲，即使我们的担保人员没有练就火眼金睛，担保又是一个高风险行业，那么这种风险的大小总可以控制吧！“不要把鸡蛋装在一个篮子里”，这是投融资领域早就普及的常识，并且国家明文规定单个企业担保额度不能超过自身实收资本的十分之一，我们如果连这个都置之不顾的话，哪一天连家底都可能增光了的。


我们多年来总讲信息的沟通，讲风险的防范，法律的、制度的培训搞了多少次了，可是总有担保机构充耳不闻，不到心里去。或者是抱着侥幸的心理，认为受保企业曾经是区域内的知商家，不支仔细考察而凭印象办事。甚至可能去争去抢这个所谓的“肥肉”，而把单位的制度和国家的限额丢在了一边。凡此种种，都会造成机构风险的无限放大，到头来“吃不到羊肉还惹了一身骚”，“赔了夫人又折兵”，不仅使利润“坐了一回过山车”，有可能资本金也是“肉包子打狗，一去不回头”了。


我们在“十一五”规划中曾预测，未来五年是我省担保机构“大浪淘沙”的时期。在经过五年的发展，可供支持的好企业越来越少的时候，在全国新一轮经济增长调整周期到来的时候，担保可能不像前几年那以好做了，这正是考量我们的担保机构敏锐洞察力的时候。在这个时候，我们的所有担保机构，无论是政策性的还是民营的，首先需要做的一点就是“绷紧风险防范之弦”，静下心来苦练内功完善制度，深刻检点自身运作方面的不足——是不是有违规担保、人情担保、超限额担保，反担保措施设置是否严密，跟踪是否及时。

风险防范虽说是永恒的话题，但再提这些笔者也感觉到有些像老太太似的唠唠叨叨的，就此打住。但愿我们的担保机构有以此为鉴，稳健发展，不要被历史所淘汏。 		 

TOP    

 政策性担保机构是准公共信用资源的载体      李晋敏

一、金融市场的失灵与弥补
现代市场经济中，市场机制和原则虽然构成了社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即市场失灵。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节中小企业信贷资源的过程中，由于金融市场的不充分竞争和金融本身的特性，不能完全有效地配置金融资源，也存在着“金融市场失灵”问题。
资本作为最基本的生产要素，其配置效率对经济增长具有相当的重要性，这点已被众多的经济增长理论和模型所证实。对发展中国家而言，资本短缺是制约其经济增长的主要因素（中小企业发展对国民经济的发展质量、发展速度更具有战略意义），如何使有限的资本发挥更大的作用，一个重要的途径就是资本倾斜配置，即通过资本在产业间投入的差异，引起各产业的不平衡发展，进而对经济增长产生重要影响。合理的资本倾斜配置，将推动一国产业结构快速升级，从而实现经济的腾飞，这一点在日本、韩国等东北亚国家和地区的经济赶超过程中得到印证。而资本的倾斜配置是无法通过市场机制来完成的，需要由政府公共财政按照既定的产业规划，发挥其准公共信用资源的作用，系统引导资本流向。而准公共信用资源的发挥又必须有一个恰当的载体，这个载体不能是政府及其部门，而应该是一个既能执行国家相关政策又善于运用市场化机制的专业化机构，是一个既有政府政策背景又本身属于市场主体的特殊法人。
二、准公共信用资源的载体
从世界各国的实践经验及普遍惯例看，政府准公共信用资源的载体是由政府出资设立的政策性担保机构及其所构成的政策性担保体系。我国对准公共信用资源的载体运作的原则要求是，支持发展与防范风险相结合，政府扶持与市场化操作相结合，开展担保与提高信用相结合。因此，我国准公共信用资源的载体也是由政府出资设立的政策性担保机构及其所形成的政策性担保体系。
（一）政策性担保机构
结合我国情况看，所谓“政策性担保机构”是指政府全资或控股设立的，以贯彻国家政策意图为价值追求目标，采取“政策性资金、市场化运作”原则、以中小企业信用担保为主业的专业化担保机构。把握“政策性担保机构”的概念，第一，从出资人方面把握，不同的出资人属性有不同的目标追求。政府全资或控股设立政策性担保机构，是为了弥补金融市场竞争的缺陷或失灵，通过准公共信用资源的倾斜配置，促进中小企业发展和最大限度地维护社会公平。由于我国现存担保机构的组织形式包括企业、事业和社团法人三种类型，因此，政府“全资”设立的担保机构在出资方式上包含了事业法人和国有独资企业法人两种形式，而政府“控股”设立的担保机构只包含了多元化资本混合形成的有限责任公司中的政府占控股地位的担保公司。需要指出的是，这里不包括国有企业（政府委托其国有资产经营公司持股的除外）出资设立的担保机构，因为国有企业作为市场主体，同样地讲究以最少投入获取最大经济效益。这里也不包括政府及其部门参股的担保机构，政府只参股而不占控股地位，从法律的平等性原则讲，不会对其它性质的股份和股本形成控制力，也就不可能使担保机构有力、有效地贯彻国家政策意图。要使担保机构具备中小企业政策性担保的性质，从出资人的属性看，政府性资金首先应占到控股地位；第二，从价值追求目标把握。贯彻国家产业、政策、环保、稳定等政策意图，实现社会效益最大化，是政策性担保机构最明显的标志和特征，也是与商业性担保机构在目标价值追求上的最大区别。应该说，政策性担保机构在追求社会效益最大化的同时，适当的营利和对国有资产的保值增值是允许的或应该努力的，但当营利与国家政策意图存在差异和矛盾时，政策性担保机构无疑应当首先选择贯彻国家政策意图，如开展下岗失业人员再就业的小额贷款担保工作。也应该说，商业性担保业务客观上有一定的社会效益，但它在主观能动性上、介入的目标追求上以自身的经济效益多寡为选择标准；第三，从准公共信用资源的运用原则看，政策性担保机构采取“政策性资金、法人化管理和市场化运作”的手段，即政策性担保机构使用政府调控信贷配置的资金——准公共信用资源，一改过去计划经济的惯用模式，创新的独立、客观、公正、科学地在政策导向范围内开展担保业务，有偿提供准公共信用保证，并运用市场化手段进行代偿追偿和对最终损失承担有限责任与风险。事实上，绝大多数地方为了进一步区别准公共信用与公共信用的边界，把法人化管理从组织形式上更多地定位于“企业化管理”而不是“事业化管理”，更有效地防止了信用担保风险过多地向政府转移，避免了因过高的信用担保风险对公共财政的无限连带。因此，企业化运作已经成为政策性担保机构的一种主流组织模式；第四，从主要服务对象把握。准公共信用资源是为满足广大中小企业融资及其它信用需求而提供的，因此，政策性担保机构的主要服务对象应是中小企业，其主营业务应是中小企业信用担保，而不能偏离准公共信用服务的目标群体更多地开展大型企业或个人担保业务，也不能以信用担保之名从事投资业务之实。否则，会因准公共信用资源的配置不当而引起资源配置的低效和浪费。
既然政策性担保机构是准公共信用资源的载体和供应平台，那么，必须强调的是，政策性担保的实质性主体就是政府，政策性担保机构的经营目标必须以符合政府政策意图为衡量标准和价值取向。从本质上讲，政策性担保是政府通过准公共信用资源的平台对信用资源的配置过程，属于财政性投融资的范畴。无论其机构隶属于何部门，其都是公共财政职能的重要组成部门或在新形势下公共财政职能的延伸。因此，其业务特点，一是政策性，即服从或服务于政府的特定经济与社会发展的目标需要；二是优惠性，即以比商业性担保更优惠的费率和优质的担保服务满足中小企业需求，整体降低中小企业融资发展的综合成本；三是普惠性，即在既定的目标群体、目标范围和目标条件下，最大限度地满足中小企业的融资及交易发展对准公共信用资源的配置需求；四是有偿性，即在一定时限内有条件让渡准公共信用资源的使用权，它既区别于过去政府部门的直接投融资方式，又保证准公共信用资源的持续、循环发展。与商业性担保机构的营利性相比，有偿性只是政策性担保适应市场经济体制需要的一种运作手段和方式，而非目的，否则其与政策性的目的目标相违背。简言之，政策性担保机构的市场化运作不是商业化。
（二）政策性担保体系
准公共信用资源的载体是政策性担保机构，但严格地讲单个的政策性担保机构并不构成政府准公共信用资源的完整载体或平台。完整的准公共信用资源平台，应该是由一个个政策性担保机构（小平台）所组成的政策性担保体系（大平台）。因为国家是由各级地方政府所组成的，其有体系，当然准公共信用资源及其载体也应有其体系性。系统论认为，系统是一个由客观事物的要素、结构、功能相组成的，并每时每刻与外部环境进行物质、能量和信息交换的整体。一切系统事物和过程都有其内在的结构和层次，并形成运动发展着的系统核、系统链和系统环。任何系统事物和过程都遵循着整体优化、结构质变、层次转化和差异协同的规律发展，并同时把主体——实践——客体系统地有机地联系在一起。
依据系统论观点，“政策性信用担保体系”是指一个国家由中央和地方（省、市、县）多级政策性担保机构（要素），遵循一定的结构（以国家政策性担保机构总牵头、以省级政策性担保机构为地方性龙头、以市级政策性担保机构为骨干、以县级政策性担保机构为基础，形成相互间的担保与再担保关系）、各级政策性担保机构互相联系、相互促进，又各自在相应层次发挥其应有基本功能的整体。政策性担保体系以国家（中央和地方政府）的准公共信用资源的公信力为系统核，以四级担保再担保业务合作为系统链，联合各级政策性、商业性金融机构及其它相关组织，形成纵横贯通、上下联动的系统环。其在整体优化、结构质变、层次转化和差异协同中，把政策性担保机构（主体）——政策性担保业务（实践）——中小企业群体（客体）系统地、有机地联系起来（而且这个系统具有开放性，不排斥商业性担保机构自愿承担政策性担保责任），通过体系合作最大限度地提供准公共信用资源，使政策性担保再担保业务能够聚集体系合作力量、分散体系风险，并与社会信用制度建设、产业结构调整、科学技术进步、中小企业发展、财政收入增长和就业再就业渠道拓宽以及和谐社会构建等多方面事物发展进行充分的物质、能量和信息交换，互促互进，实现政府、担保、银行和企业以及社会的多赢与共赢。
政策性担保机构及其所构成的政策性担保体系，是准公共信用资源的载体和平台，是公共财政在市场经济体制下产生的新生事物，是政府适应市场经济规律发展要求而转变社会管理职能的结果，也是社会经济发展的一项重要基础设施，是我国现行中小企业信用担保体系建设的主体力量。
第一，政策性担保是政府公共财政的一项重要社会管理职责。中小企业是一个庞大的在全球各民族国家与经济社会发展中具有极端战略重要性的特殊企业群体，也是一个特征极其鲜明、地位极其显赫而又被社会长期忽视有时甚至歧视的经济群体，处于市场经济社会的宏观强位和微观弱势的矛盾地位。实行公共财政政策的政府不可能忽视这一特殊群体的存在，也不可能漠视市场失灵给这一特殊群体发展所带来的“瓶颈”问题，必然动用其公权对因市场失灵而带来的不公平、不合理的资源配置进行干预。政策性担保机构及其体系的建立，准公共信用资源的配置，其实就是现代市场国家公共财政宏观调控的重要手段之一，是对经济稳定增长、优化资源配置、公平收入分配和国际收支平衡职能的综合发挥。因此，无视社会共性、普遍性问题的政府，或者完全依靠商业化解决市场所解决不了的问题的政府，是一个失职的政府。
第二、国际社会把政策性担保作为国民经济发展的战略性资源运用。上世纪特别是“二战”以来，国际社会尤其是发达国家都把政策性担保机构（基金）及其体系，纳入其国民经济发展的战略性计划来安排，并呈现出如下几个特点：一是世界上有50%的国家通过设立政策性担保制度来解决因市场失灵而导致的社会信贷资源配置不公的问题，而且越是在经济发展的低迷期、恢复期，越注意发挥政策性担保的准公共信用资源的平台作用；二是普遍对各类信用担保机构实行“分业经营、分类管理”，由政策性担保体系承担风险最大的融资担保业务。政府向其注入足够的担保资金并建立规范的风险金补偿渠道，合作银行向其捐资并交纳担保费，国家因政策性担保业务的低收益而给予全部税费免除优惠政策，重点确立和巩固政策性担保机构的准公共信用资源平台地位；三是虽然各国政府在公共财政的框架体系下以不同的方式运作政策性担保业务，但是都实行中小企业信用担保的“普惠率”，强调接受准公共信用资源普惠户数的多与实，而并非要求普惠个体的大与强；四是各国推动政策性担保事业发展均依法行事，严密做好准公共信用资源供给的制度安排，通过立法明确政策性担保机构与政府、银行、中小企业以及其它相关方面的法律关系，规定了政策性担保机构（体系）的资本金来源、构成、放大倍数、与银行分担风险比例以及风险补偿的额度与渠道、担保介入的中小企业标准与资格等，为政策性担保机构创造优良的展业环境。虽然经过几十年的发展，也都陆续发现了一些问题并不断进行反思和改革，但总体看都是从担保的技术手段方面进行调整和创新，其政策性和依托载体不会因此而改变。这些经验是从大量的实践中艰难探索积累出来的，对于我国在新世纪内高起点、新形象的运用政策性担保资源，是一笔极具参考价值的宝贵财富，能够避免我们为探索市场经济规律而付出不必要的政治与经济代价。
第三，政策性担保为主体的中小企业信用担保体系构架是我国国情所决定的。一是我国正在完善社会主义市场经济体制，市场经济的缺陷与失灵在我国同样存在并且越来越明显的表现出来。随着公共财政体制的建立与不断完善，政策性担保机构及其体系建设的任务将越来越重；二是我国尚属于经济不发达国家，我国经济正处于飞速发展时期，容易出现社会经济的不协调、不平衡甚至经济膨胀或“经济泡沫”，我国没有过多的社会财富也不应以过多的社会财富作为经济结构调整的牺牲品。全面、协调、可持续的科学发展观，要求及时和不断地进行宏观调控，中性、稳健的公共财政政策要求“有保有压”的发展经济。中小企业是国民经济发展的重要力量，同时也是宏观调控的主要对象（其在数量上占企业总数的99%）。经济的复苏发展比较容易，而资源的调控整合比较艰难。在当前政府转换工作职能、转变管理方式、直接干预市场力度趋于减弱的情况下，政策性经济工具的调控功能就应更多地、更有组织地、更及时有效地发挥其资源调控配置的杠杆作用，而不应该指望以营利为目的其它社会性机构承担这一重任；三是在我国，中小企业是一支对社会政治、经济和文化发展质量高低具有影响力的庞大群体，中小企业的发展涉及社会信用制度建设、产业结构调整、科学技术推广、财政收入增长、就业再就业渠道拓展和和谐社会科学构建等多方面的、综合性的问题，需要政策性担保机构及其体系从解决中小企业融资难这一“瓶颈”问题入手，综合运用国家相关政策予以全面的辅导、孵化服务，促进资金、人才、技术、信息等社会性资源向中小企业特别是优质、潜力型中小企业系统配置，对国家政治文明、物质文明和精神文明建设起到综合地推动作用。因此，政策性担保机构及其体系以社会效益最大化为其价值追求目标，这和商业性担保机构的目标利润追求大相径庭。
三、完善政策性担保机构及其体系
1999年原国家经贸委印发的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号），初步构建了我国中小企业信用担保体系“一体两翼三层”的框架目标。2002年全国人大颁布的《中小企业促进法》则进一步把中小企业信用担保体系向县级区域进行了扩展，从而在我国基本形成了一个以政策性担保机构为主体，商业性和互助性担保机构为两翼，国家、省、市、县四级担保机构组成的，具有中国特色的中小企业信用担保体系。经过几年的探索发展，据不完全统计，截至2005年底，全国共成立和投入运营的各类信用担保机构共有4000多户，为中小企业和社会经济发展起到了积极的推动作用。但是，也存在着法规政策滞后、理论研究浮浅、发展缺乏规划、市场秩序混乱、信用环境不佳、技术水平不高等一系列问题。仅就政策性担保机构及其体系存在问题而言，一是政策性担保机构的缺位，国家级政策性担保机构组建尚未被提到重要议事日程，省级政策性担保机构在一定程度上缺位和重复，县级政策性担保机构建设薄弱，这些都影响和制约着体系内各相应层次政府准公共信用资源的配置作用发挥；二是体系内各级政策性担保机构的内在业务联系与合作缺乏，彼此间相互聚集担保能量和互相分散担保风险的担保再担保业务尚未形成主流模式，准公共信用资源的平台地位不够明显，其应有的配置效应受到影响和制约。
完善政策性担保机构及其体系，可以从两方面着手。一方面，即广义上的政策性担保机构及其体系建设，要求各级政府及其有关部门应从公共财政适应市场经济发展规律的需要出发，把准公共信用资源作为战略性资源，把其载体作为社会经济发展的重要基础设施来建设。充分认识政策性担保为主体的问题，在体系建设的工作方式方法上，抓住中小企业发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重点，分类推进。充分认识政策性担保的本质和担保行业的高风险、低收益特点，在体系建设的扶持政策上破除部门观念，系统整合政策性资源，集中通过政策性担保机构及其体系向中小企业倾斜配置。在监督管理上，通过制定政策性担保的工作目标与考核标准，建立科学的激励与约束机制，实行政府动态评议为主导、机构自我规范、行业自律发展、社会评级揭示、媒体监督配合的全方位、多层次、立体式的监督管理格局，形成微观、中观和宏观相联系的促进发展网络体系，以保证公共服务的公平、合理与高效；另一方面，即狭义上的政策性担保机构及其体系建设，要求各级政策性担保机构明确其准公共信用资源的社会职责和准公共保证人的职能定位，以最大限度满足中小企业发展需要以己任，不断创新担保方式，不断加强体系内担保再担保业务合作，通过努力把公共财政职能在更大范围发挥的更全面、更有力、更有效。
 		 

TOP