| | 担保机构的法律地位 宁国彦
一、保证人的法律地位
保证人的法律地位与其所承担的法律责任是密切相关的，在担保法律关系中，保证人的身份具有多重性，保证人因法律角色的转换而导致法律地位不同。
（一）从属的法律地位
担保的基本特征是从属性和附随性。在约定的主债权保证期间，从法律关系上来看，担保从属或附随于主债权，这就决定了保证人处于从属地位。这种从属性体现在：1、从权利的设定和消灭来看，担保权随主债权的发生、变更、消灭而发生变更消灭。2、从权利的行使和责任的承担来看，保证人无独立的的抗辩权，行使债务人对债权人的抗辩权。
（二）从属性独立性兼具的法律地位
当主债权届期未受清偿而出现纠纷，保证人和债务人可同作为被追偿的对象。此时，保证人处于债务人的法律地位，具有一定的独立性，这种独立性特别体现在诉讼地位的独立性上，并且一般保证责任和连带保证责任中保证人的法律地位在独立性上有所不同：《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》规定：因保证合同纠纷提起的诉讼，债权人向保证人和被保证人一并主张权利的，人民法院应当将保证人和被保证人列为共同被告；债权人仅起诉保证人的，除保证合同明确约定保证人承担连带责任的外，人民法院应当通知被保证人作为共同被告参加诉讼；债权人仅起诉被保证人的，可只列被保证人为被告。一般保证的保证人在债务人不能履行债务时，代为清偿，在主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，可以拒绝承担保证责任。保证人如承担连带责任，则债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。
（三）完全独立的法律地位
代偿后，担保机构取代债权人取得债权人的权利，此时，保证人的法律地位应为独立的债权人——这是保证人享有并行使追偿权的法律基础。原债权人因受偿而消灭了债权，从法律关系中退出。保证人取得完整、独立的债权人地位，独立享有实体权利和行使诉权。
二、独立保证人
担保的从属性决不等同于担保机构的从属性，在法律关系中还是在社会活动中，担保机构的法律地位是独立的。
（一）独立的民事主体
担保机构是符合法人成立条件，独立享有民事权利和承担民事义务的组织。无论担保机构的形式为公司法人还是事业单位法人，无论担保机构是由政府出资设立还是由其他主体投资组建，均为独立的民事主体，独立从事民事活动。
在实践中的特殊情况是担保基金。通常政府将担保基金委托某一机构管理，受托机构以担保基金承担保证责任，而排除了受托机构的其他财产。在这个法律关系中，谁为民事主体？担保基金当然是不具备作为民事主体的要件的，民事主体为受托人，在合同中约定“以某担保基金承担保证责任”属于合同意思自治的问题，与担保机构作为独立民事主体并无矛盾之处。
（二）独立的责任主体
担保机构独立承担民事责任是它作为独立民事主体的必然之义。担保机构有自己独立的财产，并以该财产承担担保责任。出资人（投资者）仅以其出资为限，承担有限责任。
（三）独立的利益主体
从最根本的角度来说，担保机构的利益是独立的。这就决定在金融服务体系中，无论它是服务于金融债权保障还是服务于中小企业融资，都不能是任何一方的附庸——即使作为政府出资的政策性担保机构也必须遵循这一基本的规则。如果担保机构立足于金融债权保障工具，就容易成为金融贷款风险的沟壑，如果立足于中小企业融资服务工具，就容易降低对企业融资风险的控制，背上沉重的债务包袱。所以，对担保机构法律地位的定位必须超越工具性功能，建立在其价值性功能的基础上，必须有自己独立的法律地位和利益才能在金融服务体系中建立自身的长效机制。
（四）与其他法人保证相比所具有的特性
与一般保证人相比，专业担保机构的实质上是一种风险管理机构，可以说，一定意义上是金融机构经营风险职能分离出来，由担保机构承担，金融机构的职能逐渐细化为经营资金。这种情况下，担保机构的独立性进一步凸现。它必须有相当的风险识别能力和风险控制能力，并且有相当的风险承担能力——代偿能力。风险承担能力是担保机构通过自身日常经营积累或政府补偿机制建立起来的，而普通法人作为保证人并不关心这些能力的储备。担保机构作为独立保证人与建立相应的风险管理能力和风险承担能力之间存在一个充分必要关系。担保机构只有作为具有独立法律地位的保证人才能以自身的利益为中心，以自身的经营为基础建立起风险管理能力和风险承担能力；担保机构只有建立自身的风险管理能力和风险承担能力才能成为被金融机构认可的独立保证人。
三、担保机构的法律保护
《担保法》为担保机构从事担保民事法律行为奠定了基本的规范。但是，也可以清楚地看到我国信用担保相关法律还处于初级和不完善的阶段，特别是对担保机构的法律保护不足，制约着担保行业的进一步发展。
（一） 明确担保机构的法律地位对于规范行业管理、控制行业风险具有极其重要的作用。
从民事主体的角度来看，担保机构、金融机构及借款人是平等的民事主体，遵循民事活动的基本原则——平等、意思真实等。但因为担保机构的法律地位的不明确，与银行等金融机构不能在同一层面上对话，比如银行使用的保证合同中很多格式条款对保证人的责任规定是比较严格、缺乏对等性的，而担保机构很难对这些条款在平等互利的基础上进行磋商修订。对债务人而言，更加认识不到担保机构的风险承担功能，认为担保机构作为中介结构，对其资产实力的严格审查和提供反担保的要求实属非份，极不利于担保机构追偿权的设立和行使。
同时，很多担保机构不能正确定位自身，导致许多短期行为，比如资金的转移抽逃、资金用于担保以外的其他业务用途等。特别是《公司法》修订后，国家对公司的设立进一步放宽了注册资本实缴制的限定，如果没有法律法规对担保公司的实缴资本、放大倍数、资本追加、监督机制等予以特别规制和强制规范，担保机构的风险控制不力、经营不善并其放大效应必然会累及银行资产的安全和金融环境的稳定。
（二）提高立法层次，全面规范担保机构，从根源上解决担保机构主管部门多头的问题。
目前国内还没有一部专门的法律、法规规范和保护担保行业，现行的规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章和地方政府根据有关政策自行制定的地方性法规。这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，并且相互之间缺乏协调性，不仅难以对担保行业整体社会关系进行全面的规划和调整及有效的政策支持和保护；并且法规文件之间冲突，在适用上有很多不便。况且主管部门的指导性文件，缺乏法律、法规的执行效力，得不到广泛的贯彻和实施，未实现担保机构社会环境的整体改善。在诉讼中，法院对部门规章效力的认可、执行程度也与行政法规有别，所以，对于专业信用担保机构的法律地位、补偿机制和运作规则应有相应的法律法规加以调整。这样才能在确立担保机构法律地位的同时使担保机构及有关行政主管部门的行为有章可循。
（三）加强配套的法律支撑
《担保法》的出台，使担保业务的开展有了法律依据。但是，《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护重视不够，因此对专业性担保机构业务的开展有一些不利的影响。例如，《担保法》规定：同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。即物保先于人保。为了进一步保障债权人的利益，《担保法》司法解释做出“同一债权既有保证又有第三人提供物的担保的债权人可以请求保证人或者物的担保人承担担保责任。”的规定，这就把作为保证人的担保机构放在债务风险的风口浪尖上。 另外，缺乏相关的配套法律，使担保机构的利益得不到相应的保障。例如在未代偿前，担保机构因未取得独立的债权地位且不是合同主体，所以即使发现债务人的清偿能力危机或信用丧失危机也不能采取诸如提前收回贷款或提前控制债务人资产的行为，而只能依赖于银行债权人的行为，这种情况就可能导致担保机构无法及时控制债务人的有效资产，在代偿后无法实现追偿。在诉讼程序上，担保纠纷与担保机构的追偿能否合并审理没有相关的规定，不利于保障担保机构的追偿权。这些问题的解决需要有专门的法律来规范担保机构的行为和保护担保机构的利益，例如日本的《信用保证协会法》、韩国的《信用保证基金法》，全面调整担保的运行，值得我们借鉴。 | |
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| | 政策性担保机构的可持续发展 李晋敏
我国信用担保特别是政策性担保事业，是在国家适应市场经济发展规律、日益重视和支持中小企业发展的政策背景下诞生的。根据国家发改委的统计，国内的信用担保机构（包括商业性担保和互助性担保机构）从2000年的203家、2001年的507家、2002年的848家，增加到2004年底的2188家，总的担保资金也由2000年的60亿、2001年的155亿、2002年的242亿，增加到2004年底的657.2亿，累计担保总额达到3237亿元。信用担保机构通过其放大和杠杆功能的发挥直接有效地促进了中小企业融资、增强了银行贷款安全性、引导了企业诚实守信和促进了社会就业与稳定。但是，客观地讲，我国信用担保行业目前仍处于起步阶段，政策性担保机构在很大层面上仍处于幼稚期和为生存与立身所困扰，其对可持续发展的问题尚没有过多过深的研究与讨论。既然国家把政策性担保机构作为新形式下的一种新型有效工具或社会经济发展的重要基础设施，我们就有必要对政策性担保机构的可持续发展问题加以认识和把握。
政策性担保机构的可持续发展问题，可以从其本身职能的、财务的、管理的不同角度和意义上分析，也可以从其内部的可持续经营能力、可持续竞争能力和其所处外部的政府支持意愿与能力、宏观环境优化等方面予以分析和判断。
一、政府支持意愿与能力
如前所述，市场经济的资源配置机制产生金融市场的“缺陷与失灵”，需要公共财政对其“缺陷与失灵”予以弥补和调节。从最优化原则出发，公共财政设立准公共信用资源、依托准公共信用保证人——政策性担保机构采取“政策性资金、企业化管理、市场化运作”的方式，面向中小企业群体自主配置信用资源。因此，政策性担保机构可持续发展的能力，首先取决于同级政府的可持续支持意愿与能力，即政策性担保机构所依存的准公共信用资源，能否在设立之后稳定地、有效地、持续地得到涵养、发展与建设。
政策性担保机构肩负着促进社会信用体系建设和综合推动社会经济发展的巨大责任，其具体的切入点在于搭建银企关系改善的桥梁和纽带。它一方面解决中小企业在债务融资中的担保品不足的问题，提升中小企业的信用；另一方面又承担了银行在对中小企业融资过程中因信用信息不对称而产生的风险，增强了银行的贷款意愿。因此，信用担保机构事实上扮演了风险承担者的角色。其之所以有能力扮演风险承担者的角色，是因为政策性担保机构本质上经营的是与货币等量的信用资产，只不过在承诺担保时运用的是隐性的而非现实的货币。一旦担保失败，政策性担保机构必须用其以货币表示的等量信用向银行代偿等量的现实货币。由于这一“真谛”的存在和被银企双方所认识，所以政策性担保机构在信用中介的同时，必须承担双重“逆向选择”的风险。其一，企业在获得所需资金后，由于有担保机构的信用保证，还款压力和努力程度可能会降低；其二，由于有担保机构的信用（有时是现实的货币形态的保证金）作保证，银行相应的尽职调查和事中监管积极性与强度也会降低。这两方面都决定了担保机构承担了双重的“道德风险”而带来的压力。这是国际公认的信用担保行业高风险性的理论根据之一。
“信用担保的风险是客观存在的，发生代偿与损失也是必然的”，这是信用担保的铁定规律。既然信用担保是高风险行业，那么准公共信用资源的运用就可能有两种不同的发展趋势——即“蜡烛型”（或称为“油灯型”）与“常青树型”。所谓蜡烛型也即消耗性，是指政府只注重使用准公共信用资源，而不注重涵养和培育其资源；所谓“常青树型”，也即持续型，是指政府站在信用担保与社会经济同步协调发展的战略高度，既使用又涵养，持续性的建立建设准公共信用资源。两种认识的不同和运用方式的不同，必须带来不同的社会效果。
消耗型的认识在信用担保特别是政策性信用担保实践中的具体表现形式，第一，对政策性担保机构的注册资本金规模和实收资本的质量不够重视，投入财力过少或掺杂过多的“水份”，使政策性担保机构的资源禀赋天然就带有“病灶”，影响着政策性担保机构的长远健康发展，加速着政策性担保资源的消耗；第二，对政策性担保机构的注册资本金没有建立扩充机制，缺乏准公共信用资源满足最广大社会消费者需求、追求社会效应最大化的思想认识，制约了政策性担保机构的最大潜能发挥；第三，没有建立或没有规范建立起风险补偿渠道，使政策性担保机构不可避免的风险代偿及损失缺乏应有的信用资源补充，导致原有规模的信用资源处于被各方“蚕食”状态。存在上述表现主要根源，一是政府及其部门领导干部缺乏对信用担保本质和其运作原理的深刻认识，设立政策性担保机构的直接动机只是以担保机构为杠杆，去撬动银行贷款；二是政策性担保机构没有把准公共信用资源的功能与消耗、涵养原理宣传到位，在一定程度上制约了进一步争取政府对准公共信用资源的持续支持意愿与能力；三是政府的一种短期行为与短期政策，单纯的把政策性担保作为一项政绩工程来抓，认为只要本届政府任期内起一些作用就可以了，或认为当前的中小企业融资难问题被解决了，政策性担保机构的使命就自然完成了。
持续型的认识则是站在社会经济可持续发展的战略高度来认识政策性担保事业。影响社会经济全面、协调、可持续发展的重要因素之一，是相关资源配置的合理性、有效性与持续性。准公共信用资源的利用和配置，对社会的信用体系建设、产业结构调整、科学技术推广、中小企业发展、财政税源培育、就业渠道和拓展以及人与社会、人与自然、公有与非公有、城镇与乡村等方面的和谐构建有着综合而现实的作用。同时,政策型担保业务的持续开展，有利于维护规范、正常的经济秩序、整体降低中小企业和社会各方的信用交易成本，减少社会交易环节，加速社会经济发展。因此，政府应该保证准公共信用资源的完整性，并进一步找到出资人的恰当定位，保证准公共信用保证人能够通过市场化运作实现准公共资源的持续有效性，也即必须建立准公共信用资源的长远维持发展机制，真正起到公共财政的应有作用。
当然，建立准公共信用资源是要动用财政资金的，在财力有限的条件下只能量力而行，其原财是在社会经济发展总体规划中适当考虑准公共信用资源的需求规模。在政策性担保机构仍属起步、政策性担保业务及其风险防范还有待于进一步探讨发展的当前，准公共信用资源的可持续建设，应重在建立维护机制，搭建规范化的发展框架，而不一定追求其扩充与补偿的规模。同时，在实践中，要求树立政府“一盘棋”的意识，统一各部门的思想认识，避免因部门利益的冲突而制约准公共信用资源的维护机制建立，从而影响政策性担保机构的可持续发展。
二、可持续发展的经营能力
信用担保是一个以经营信用为核心的特殊行业，其信用有一种传导的功能，即自身的信用经营状况左可以影响到金融机构，右可以影响到中小企业。从信用传导企业看，如果担保自身经营失败，可能使得其担保的企业因为没有后续的担保扶持而产生资金链紧张甚至断裂，进而影响该企业的上下游企业资金链和产品链的正常循环。如果信用担保机构的在保的企业众多，此时，大面积的企业由于信用担保机构无力续保而造成的资金短缺，将会对社会经济的正常运行产生严重的后果；从信用传导金融机构看，由于信用担保机构丧失了担保能力，不再被银行所接受，此时如果被担保企业无法适时更换担保品，势必造成银行提前终止金融交易，加速回笼货币资源。而当该担保机构合作的所有银行普遍遇到这一问题时，担保机构的信用放大倍数会实实在在地诱发区域性的金融、资金秩序的混乱与风险。因此，综合分析信用担保的经营本质——与货币等量的信用资本和信用担保对金融机构、中小企业的信用传导机制及其后果，信用担保机构特别是政策性担保机构在职能意义的定位并不完全是它的信用中介性，更准确的说，应该是“准金融机构”，或叫“中小企业政策性金融体系的重要组成部分”。从这个意义上定位信用担保机构，其实一点也不过分，实际上信用担保的高风险特性，远远比各种类型的金融机构来的更高，表现的更明显。
既然我们把信用担保机构特别是政策性担保机构的定位更倾向于“准金融机构”，那么信用担保尤其是政策性担保机构的可持续经营能力，就更加体现在其财务意义方面。由于我国信用担保的实践历史不长，影响政策性担保机构的可持续经营能力的评价指标体系也只是一般框架性的，目前尚难以给出一个定性与定量指标的合理值，相应指标好坏的制定值也需要相当长期的经验数据和恰当的权重做技术支撑。这里只提出影响可持续经营能力几项财务指标并做简单评价。
（一）资本和现金流评价
1、承担担保责任的资金实力
资金实力是承担风险的基础，信用担保机构是一个高风险的准金融中介机构，要承担高风险，资金实力要求较高，否则，担保的受益人对担保人的信用可靠性值得怀疑。一般地讲，担保实力越强，其可持续经营的基础越好。
2、担保资金放大倍数。
信用担保机构有别于一般担保行为的作用在于其信用的乘数效应，由于担保的前提是保证受益人的认可，因此，担保资金的放大倍数越大，一般地说明信用担保机构的担保能力被认可的程度越高。但是，在担保资金一定量的情况下，担保资金放大倍数也不是越大越好，它的倒数就相当于银行的资本充足率，反映风险资产与资本的比率关系。
3、担保风险准备金
它是信用担保机构通过内提外补方式而形成的用于担保赔付的责任准备金，相当于其机构的次级资本。担保风险准备金与担保余额及担保代偿比率，可以反映该机构抵御担保代偿风险的能力。
4、经营现金流
担保机构能否实现财务意义上的可持续经营，最为直观和可度量的指标在于其经营现金流水平高低。如果再准确些判定，还可以区分出达到基本运营、财务的、安全运营的可持续经营水平等三种类型。
（二）担保资产状况
1、担保资产组合
担保资产组合可以反映信用担保机构的风险管理水平，从而能够评价其可持续经营能力。合理的担保组合应当遵循“风险分散”的原则。根据通行的资信评级方法，如下一些指标能够反映担保组合水平：（1）行业集中度，某个行业的担保余额与担保总余额、担保资金的比率；（2）客户集中度，前十家最大客户的担保余额与担保总余额、担保资金的比率；（3）中长期担保比率，存续期超过一年的担保余额与担保总余额的比率；（4）单一客户比率，单一最大客户与担保资金的比率。
2、担保代偿率和代偿回收率
担保代偿率是指年度担保代偿赔付额占年度担保发生额的比率，相当于银行的不良贷款率，反映信用担保机构的担保业务管理水平，担保代偿率越低，担保业务的管理能力越强；代偿回收率是指在代偿赔付中，有多少代偿款项能够追收回来，反映信用担保机构坏帐的处置能力。
（三）营利能力评价
1、担保业务收入
它是衡量信用担保机构持续经营的客观尺度，也是提高其可持续经营能力的基础和落脚点。衡量其担保业务的指标，可以用担保平均收费率即当年担保业务的收入与当年担保业务发生总额比率、担保业务收入增长率衡量。
2、担保资金收益率
它是信用担保机构管理担保资金产生的当年收益与担保资金的比率，担保资金投资管理收益体现了该担保机构对资产的运作水平，也是该担保机构能够可持续经营的重要保证。
3、利润
彼得.德鲁克曾说过，盈利是任何企业最根本的经营目标，倘若赚不了利润，企业本身就失去了存在的理由或“正当性”。作为一个独立存续的机构，盈利能力是可持续经营能力的重要体现，可以用利润率以及利润增长率反映。政策性担保机构虽然被国家定位于“不以营利为主要目的”，也只是强调了其“创办初期不以营利为主要目的”（见国经贸中小企[1999]540号），况且国家对不以营业为主要目的的担保机构实行一定期间的税收减免优惠，其税收减免部分应视为其利润。
（四）流动性评价
信用担保机构的可持续经营对资产流动性要求较高，它要求信用担保机构在对其担保资金进行管理时应当寻求流动性、安全性和效益性的平衡。可以用以下两个指标反映其流动性。
1、现金类资产比率
它是指信用担保机构可随时变现的流动资产包括银行存款、可立即变现的国债、基金等与担保资金的比率，反映该机构的即时赔付能力。
2、长期资产比率
它是指信用担保机构投入到固定资产、不可上市公司的投资等长期资产的资金占担保资金总额的比率。
（五）支持程度评价
1、担保补偿（补贴）率
它是政府或出资人针对担保损失或担保发生总额给予补贴金额的比例。信用担保机构如果达不到财政意义上的可持续经营水平，也存在可持续经营的可能，可以通过补贴来弥补财务的缺口，此时的状况是管理意义上的可持续经营，即因为达到了设立担保机构的目标，政府或出资人愿意进行财务补贴以使信用担保机构存续并发挥更大作用。这种补贴通常是以对信用担保机构的担保赔付损失进行补偿的方式进行的。
2、银行风险分担率
它是指银行整体或单笔分担风险额度占信用担保机构担保总额或单笔担保额的比率。对信用担保机构的可持续经营威胁最大的是担保贷款的代偿赔付。国际实践表明，贷款银行与担保机构的风险分担比例与担保赔付密切相关。根据哥伦比亚国民担保公司15年的业务统计数据测算，当担保机构与协作银行风险分担比率为1:1时，担保机构的担保赔付率最小；而担保机构承保比例超过50%后，担保承担的风险将迅速增大，担保机构承保比例每增加10%，担保潜在损失的风险将增加一倍。加拿大学者2001年的研究结果也表明，担保贷款的违约率与担保比例存在很强的正相关关系，90%担保比例的年度违约率在相同的贷款规模上是85%担保比例的2—3倍。因此，以中小企业融资担保为主业的信用担保机构能否与银行达成风险共担机制，银行风险分担率的高低是衡量和评价信用担保机构是否获到外部支持的可持续经营能力的重要方面。
三、可持续的竞争能力
信用担保机构的可持续竞争能力就是其可持续的经营管理水平，它主要是从非定量、非财务性因素来考察信用担保机构业务政策、市场开拓、品种创新、经营管理团队、人力资源的素质及培训、内控制度、运营机制等等。对经营管理水平的评价没有量化的指标和比率，但对信用担保机构可持续经营能力评价却是非常重要的，可以了解和掌握其核心的竞争能力，因为人的因素至关重要。正确的业务政策、优秀的管理和高素质的人才队伍、健康的运营机制和严密的内控制度，是成功的担保项目风险管理和有效担保业务拓展的内在驱动力量。
（一）发展目标
政策性担保机构肩负着配置准公共信用资源和促进中小企业发展的重任，其可持续发展必须有明确而远大的发展目标，否则会受到内在和外在的因素的影响而在经营过程中迷失方向和产生惰性，或放松内部管理特别是淡化风险管理意识，从而走向衰败。发展目标具体地体现在其长期的或短期的发展规划制定与实施方面，其内容应是综合性的。主要应包括目标制定的原则（坚持正确的职能定位，充分体现其扶持的政策性）、具体的业务发展目标（阶段性的业务总规模、业务覆盖面和辐盖率、业务新品种研发、风险控制目标等）、完成目标的具体步骤（分年度的业务工作目标、各年度的工作任务的重点）、达到目标的保证措施（组织领导机构、管理制度革新、人力资源配备、激励制约机制等）。发展目标的制定不是务虚的，是今后一个时期的机构行动纲领，因而应该具有可操作性和是通过努力能够实现的，必须结合各自的具体情况和从实际出发（考虑本地的有效担保需求、担保市场竞争、可能的资金来源及放大倍数、风险概率及补偿渠道、组织机构的适应性等）。应该说，科学合理的发展目标能够为全体员工规划出一个相对宏伟的发展蓝图，可以树立大家的较为现实的理想信念、激发群众的工作斗志。当然，发展目标是在对未来一个时期有利于机构的内外部环境主观判断基础上制定的，实施中可能有某些不太切合实际的问题存在，需要组织者不断加以修正，以取得最佳的可持续发展效果。
（二）管理创新
管理创新是政策性担保机构永恒的话题。由于政策性担保机构有着政府的背景和浓厚的国有色彩，因而，一般地看，政策性担保机构存在着如下弱点：一是管理机制相对规范但有一定的“僵硬”性，对市场变化反映较慢；二是由于其出资人的特殊背景，其业务运作易受政府及其部门的干预；三是受多种因素制约，坐等客户现象较为严重，主动开拓市场的意识较为淡薄；四是缺乏灵活的用人机制，高素质、复合性的人才难以进入；五是因人设事，内部存在一定的官僚作风，团队意识和协作精神不强，业务工作效率不够高。这些问题或多或少地影响和制约着政策性担保机构的竞争能力发挥，也就成为政策性担保机构可持续发展在管理创新层面所必须面对的现实问题。
政策性担保机构的可持续的竞争需求是客观存在的。其竞争的目的，首先不是为了自身的盈利，而是为了在更广阔的层面体现国家的政策扶持与调控意图，并以最优惠的担保价格抑制过高的商业担保收费，维护正常的担保市场秩序，避免因过度竞争、无序发展而可能给地方和国家带来的金融与财政风险。政策性担保机构可持续竞争能力的提高，必须从加强内部管理特别是基础管理抓起，把务实创新原则渗透到各项管理制度和各项工作实践之中。首先，应该不断修订业已形成的管理体系，树立“以人为本”的管理思想，用制度激发人的活力、用制度规范人的行为、用制度保证机构的可持续发展；其次，抓人的思想政治工作，把全体员工的思想意识统一到准公共信用保证人应有职责的高度，通过每个人、每项业务活动充分体现政府政策意图；第三，广开门路，多种形式地吸纳社会各种高素质、复合性人才，形成一支思想道德好、业务素质高、爱岗敬业、团结合作和吃苦耐劳的核心、骨干和外围参谋顾问相结合的员工队伍；第四，实行科学的激励制约机制，把责任与权利对等、业绩与利益挂钩、整体与个人协调、质量与效率匹配、使用与培养结合作为现代企业管理的主要原则；第五，挖掘企业文化，发掘员工潜力，培育员工正确的价值观，使员工不断迸发出新思维，用先进文化理念催生出研发新品种、创造新模式、增加新亮点和对市场变化快速反映的新的生产力。
（三）业务开拓
业务开拓能力是政策性担保机构可持续发展的重要表现，也是其核心竞争能力的具体体现。业务开拓能力，具体包括，一是要有市场拓展的策略，动用多种媒体宣传自身良好的社会信誉和较强的风险识别与防范能力，研发适应不同客户群体需求的业务新品种和新方案，制定适应市场需求变化、业务品种变化、竞争形势变化的弹性价格体系，提高内部的评审与决策效率；二是要针对不同的对象，建立全方位的拓展机制，对中小企业主要开拓那些讲信用、成长性好、符合担保基本条件的客户群体，对金融机构主要选择那些风险控制能力强、展业理念先进、有志于开拓中小企业担保贷款市场和具有新品种研发能力的协作银行，与投资机构建立相互推荐符合各自条件企业的合作伙伴关系，与相关中介机构（创业辅导、征信机构、会计事务所、律师事务所、产权交易市场、证券公司等）建立信息交流与共享、业务合作与共控风险和提高工作效率与质量的合作机制，与政府及其他有一定的专向管理资金或一定的业务拓宽渠道、一定控制能力的部门或机构合作；第三，讲究市场开拓方式，既可以直接主动地与作为终端客户的中小企业联系，也可以间接地通过相关合作伙伴与最终客户建立联系，既可以通过宣传和培训方式培养和发现优质客户，也可以发动员工并采取一定的激励措施主动开发市场；第四，有众多的品种可供选择，以融资担保的几个常规业务品种为主，积极借鉴行业已有的其它较为成熟的新品种运作，并不断努力根据当地企业新需求研发新品种。品种的创新应掌握政策法规不禁止、预期风险小于融资担保、有现实的市场需求且有可能形成一定业务规模、没有或少有竞争对手、操作程序简便易行效率高效益好等等原则。实际上，品种的开发与规模应用，关键在于与中小企业充分沟通和主动为中小企业策划；第五，应建立适应不同品种要求的风险评价技术手段，单个项目信用担保的风险从一定意义上讲是一定的，但风险担保的不同排列组合方式会出现不同的担保实际效果，不应笼统的用一种评价管理模式来套；第六，配套开展相应的综合性服务，把信用担保过程作为综合“诊断”企业问题、综合提升企业管理水平、综合降低企业融资成本和综合促进企业快捷交易的过程，使担保机构与拟保受保企业充分进行物质和信息的能量交换，形成平等互利、风险共担、共存共荣、循环发展的良好局面。
（四）风险控制
风险控制是担保机构特别是政策性担保机构可持续发展的重要手段，也是准公共信用资源科学运用、循环发展的客观要求。由于信用担保风险的系统性和不可预测性，因此，政策性担保机构必须建立全方位、多层次、宽领域的风险管理机制，才能打造出“百年老店”。第一，政策性担保机构的管理层，应对担保风险在思想认识和工作方式方法上有一个全面和客观的正确认识和把握。风险是客观存在的，不会因为有了信用担保而化解，不能因此而无视风险和盲目扩张。风险也是能够被人们所逐步认识的，不能因为惧怕风险的存在而长期不开展或甚少开展担保业务甚至转移担保业务运作方向。同时，信用担保的风险变数很多，不能用片面的和静止的观点分析和解决问题，对前景广阔、信用度好、成长性高的中小企业不应过紧控制担保规模，对已培育出且具备“毕业”条件的大型企业不宜恋恋不舍，对“雾里看花”的中小企业不应决策优柔寡断，否则都容易因各种原因而引发还款风险。因此，担保机构的领导层应具备一定的哲学素养，理性管理和运作担保；第二，要使风险管理的制度体系适应中小企业的成长、内部业务人员素质的提高，及时修订风险管理的松紧尺度。当业务人员风险意识和防范能力不断增强、中小企业信用观念普遍树立之后，应对起步阶段趋紧的风险管理制度作适当调整。当业务品种不断拓展，或专项政策性业务品种不断推出，应建立相应的信用风险评价系统，针对性的分析和解决风险管理问题。当担保业务发展到一定阶段、积累了一定的风险数据后，应依靠一定的技术手段建立一个数理分析模型，通过数理统计分析，客观地评价和适时地调整业务运作的方式或方向，而不应该主要依靠人为主观地判断来进行大调整；第三，以客户管理为核心，连锁推行“全程信用管理模式”。在担保机构内部，建立申保拟保和在保客户信用管理档案及数据库，时时记录其相关的信用信息并不断区分其现实的和潜在的客户群体；调整自身的担保资源投向，并建立适时适量的客户退出机制，确保所有在保客户群体的信用状况基本良好。在客户内部，宣传引导、培训辅导设立信用管理部门或岗位，促进其改变以生产或销售为核心的落后管理模式，建立以信用管理为核心的控制过度商帐拖欠、实行对下游企业综合评级授信的先进的管理机制，系统化的识别和防范信用风险，系统化的促进社会信用体系完善；第四，以信用担保为原理，推行全面风险管理制度，进一步完善内部各项管理制度，全面落实工作目标质和量责任，促进部门间、环节间的协作配合，强化全员廉洁自律意识，整体降低担保业务风险成本，不断塑造对外良好形象和提高在市场上的核心竞争能力。
四、外部环境优化
政府支持意愿与能力是政策性担保机构可持续发展的具体的和极其重要的方面，或说是政策性担保机构可持续发展的“硬环境”。除此之外，政策性担保机构的可持续发展，还取决于或受制于其它软硬环境因素。
第一、政策性担保机构的法治化建设问题。国际政策性担保机构及其体系的建立与完善，都有相应的法律法规予以保证，如日本的《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》、美国的《中小企业法》和《中小企业投资法》、奥地利的《担保法》、《担保准则》和《开展贷款担保的一般性商务条件》等等，都以法律形式明确了政策性担保机构与政府、金融机构以及中小企业的相互关系，明确了政策性担保机构的职能、担保规划的作用甚至担保对象、资金用途、担保规模和保费标准等，把政策性担保机构完全致于法治化发展的轨道之内。我国由于信用担保的发展历史不长、有中国特色的信用担保理论研究浮浅以及其它原因，目前针对政策性担保机构的法律法规建设滞后，涉及政策性担保机构的定位及职能、市场准入、运作模式以及获得外部支持的一系列重大问题，尚未以法规形式予以肯定。但是，国家已经颁布了《中小企业促进法》并且发布国务院第412号令，对政策性担保机构的法律地位和规模较大的（一亿元以上）的担保机构市场准入有了明确的肯定和要求。
第二，对政策性担保机构的财税优惠问题。国际上对政策性担保机构的业务，因为法律规定承担担保业务风险最大的品种（融资担保品种）和不以营利为主要目的，各国政府均给予相应税费免除优惠政策。我国政府自2000年以来，也依据《国务院办公厅转发国家经委<关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见>的通知》（国办发[2000]59号）精神，由国家发改委和国家税务总局联合先后共对675户符合条件的中小企业担保机构实行了营业税免征优惠扶持。同时，国家发改委还与国家开发银行已联合以软贷款方式发放16.5亿元，支持信用担保体系建设。
第三，信用担保权益维护问题。国际上关于信用担保抵质押物登记和信用信息披露的法律已经成龙配套。我国信用担保机构开展业务能够依据的仅有《担保法》以及财政部出台的相关部门规章和各有关部门制定的抵质押登记管理办法，信用担保抵质押物法定登记和政府征信与披露体系未建立或不共享，使担保机构合法权益的法律保障仍受到一定的法规政策或者部门因素的制约。
第四，信用担保监督约束问题。国际上对信用担保行业的管理部门由法律予以规定，并且实行政策性担保与商业性担保“分业经营、分类管理”原则。我国目前存在着多头管理、政出多门的问题，不利于整合担保资源和加强对行业的集中统一管理。目前，国务院就行业归口管理问题已作进一步研讨和协调。
第五，银保合作与风险共担问题。国际上，信用担保的功能与作用已充分被金融机构所认识，银保合作关系融洽，风险共担机制普遍建立。我国由于信用担保的历史不长以及金融行业的整体改革滞后，银保合作关系不够稳定，风险共担机制在个别地区建立但不够规范，大部分地区特别是中西部地区担保机构普遍承担全部责任，担保风险压力大。
第六，信用担保特别是政策性担保体系建立与完善问题。与管理体制相应，国际上突出政策性担保机构及其体系建设的位置，普遍实行上下一致、一地一户、担保再担保的体系运作模式。我国虽提出“一体两翼四层”的担保体系框架结构，但政策性担保机构及其体系的主体地位仍不明显，各种类型担保机构在缺乏法规政策管理的情况下竞相发展，市场展业秩序相对混合，各机构孤立开展业务，信息交流与合作不够，在很大程度上影响机构与体系的可持续性发展。
第七，行业组织问题。信用担保行业组织的自我服务、自律规范和整体提高工作在我国刚刚开始，政府主管部门与担保行业协会、担保机构间的一部分社会职能正在逐步调整之中。
总的看，政策性担保机构的可持续发展，有赖于国家法治的加强、社会信用环境的完善和体系的规范建立以及机构自身社会公信力的提高。面对社会主义市场经济体制的建立与不断完善，我国政策性担保机构责任重大，前景方兴未艾。可持续发展道路上，机遇与挑战并存，风险与发展同在。政策性担保机构应依托政府准公共信用资源，胸怀大志，面向未来，努力克服自身与环境方面的不利因素，强化学习和自身整体建设以及行业交流与合作，在国家法律法规和政府政策推动下，为社会信用体系建设、中小企业成长壮大和社会经济的全面、协调、可持续发展贡献应有力量。
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| | 担保业服务边界将越来越大 无
担保业一直游离于金融资本和产业资本的边缘，服务目标是中小企业。不过，随着我国对民营经济的扶持和今年11月我国金融市场的全面开放，中国担保业将如何发展？在“中国国际金融论坛”2006年会的会场，《国际金融报》记者就这些问题专访了中科智控股集团董事长张铠雍。以下是张董事长的回应。
客观地说，中国担保业没做好准备，尽管我们的担保企业有4000余家，但很多缺乏国际视野，发展也非常薄弱。不过，基于我对这个行业的深刻理解，我对未来还是充满信心。
从本质上来讲，担保公司起源于信用不足。具体到中国来讲，有三个原因：第一，中国的金融管理体系比较缺乏。对银行来说，信用信息的成本太高。第二，这是利率市场化的需求。第三，金融业的管制。担保不光是银行风险控制的一种手段，也是银行市场营销的一个工具和手段。担保对银行来说，具有风险代理、营销、降低服务成本这三大作用。
中资银行遇到信用不足的情况很多。国外是靠信用证来解决，但中国除了在国际贸易上使用信用证以外，国内贸易法规上虽然没有障碍，但几乎不用信用证。
实际上担保的本质是帮助，或者是协助银行去抢夺原来的民间金融市场空间和市场份额。我希望更多的银行家通过担保的信用升级，去抢夺银行原来不能进入的民间融资市场。
打个比方，爱因斯坦曾经画了个圆圈，圆内是已知，圆外是未知。已知的领域越大，圆的周长越长，未认识的领域也就越多。担保业介于产业资本和金融资本的边缘，金融资本扩展的区域越大，担保业的服务边界也将越大。从这个角度来讲，我们这个行业还方兴未艾。
（摘自《国际金融报》??2006-09-04 第08版 编者有删节） | |
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