行业协会是群众性自律组织，对于协调行业各市场主体关系、维护行业市场秩序具有重要作用，这一点已被政府、行业各机构所广泛认识和接受。但协会代表行业广大机构正当利益、反映广大机构的正当诉求和能够润滑政府与市场的作用，却时常被一些政府机关所忽视或者压根就不愿意承认。
国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）明确提出，“各级人民政府及其有关部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。在出台涉及行业发展的重大政策措施前，应主动听取和征求有关行业协会的意见和建议”，这是积极拓展行业协会职能，充分发挥行业协会桥梁与纽带作用的原则性或强制性规定。其“配套措施”与“实施办法”要由各地区、各有关部门积极落实。
问题的难点在于，哪些属于“适宜于”和“重大政策措施”？
享受国家减免税费优惠政策的机构推荐与评审，或者其他相关的资金使用计划制定，或者评优评选等事宜，是否需要考虑委托或至少有行业协会参与？也许在一些地区，行业协会被相关政府部门所“器重”，已参与到相关的工作之中。但依笔者之孤陋寡闻，尚未受到“器重”而难以参与“实惠性”工作的一些行业协会，无非存在着如下被有关部门认为的“缺点与缺陷”：第一，尚未自立；第二，不属于有关部门的“嫡系部队”，工作起来怕“不放心”；第三，自命不凡而喜欢到处插手，容易给有关部门制造麻烦，“老子的地盘岂容你来指点？”尚未自立确实难以发挥作用，而后两者情形却使一些“爱哭的孩子会吃奶”，诸如跑的勤的、哭的象的“乖孩子”，可能受到了某些特殊关照。至于那些“不哭不闹、不叫不到、不给不要”拟或“不听话”的“坏孩子”，自然就属于后爹后娘养的了，“等着吧，以后有的是机会”，似有“以观后效”之势！
    咦，行业协会商会请尽快反思，想发挥应有作用，你站对行列了吗？你学会乖巧了吗？

政策性担保机构是信用担保体系建设中的主力军，在现代社会中发挥着准公共财政的作用，它是政府调控市场的一种新型工具。它对于社会信用制度建设、地方产业结构调整、科学技术推广、财政收入增长、就业再就业渠道拓宽和社会秩序稳定具有积极的、综合的促进作用。我省的政策性担保机构经过数年的发展已初具规模，无论从数量上还是质量上与全国和同行相比均具有一定的优势，这和省政府的高度重视及财政部门等相关单位的大力支持是密不可分的。
一、基本情况
截止到2007年6月底，山西省政策性担保机构共51户，约占全部担保机构总数的16%，注册资本金共计165867万元，从业人员近500人。2007年上半年山西省政策性担保机构新增担保额115595万元，新增受保企业324户，新增担保机构2户，新增注册资本金11600万元，新增社会经济效益约55亿元，新增利税5.5亿元，新增就业岗位6800个。同时各政策性担保机构业务呈多样化发展，包括流动资金贷款担保、工程担保、履约担保、财产保全担保等一系列担保品种被相继开发，业务领域涉及机械、食品加工、农产品开发、煤转化、精细化工等20多个行业，特别是集中扶持了一些高科技、环保型的优良企业，体现了国家的产业政策，从而引导山西的经济结构朝正确的方向发展。而一些专业的担保机构也是百花齐放，有专门从事个人消费信贷担保的、也有专门从事住房置业的担保的，也有专门从事下岗职工小额信贷的等等。所有的这些政策性担保机构均服务于国家及地方宏观经济政策，真正起到了“四两拨千斤”的杠杆作用，为广大中小企业开拓了一条有效的融资渠道，缓解了社会矛盾。同时，在国家相关法规政策管理、行业自律规范的约束及各担保机构的谨慎运作下，政策性担保机构整体代偿率不超过担保总额的5%，损失率不超过担保总额的1%，整体业务处于较低风险的运营水平。
二、发展趋势
1、政策性担保机构受到各级政府的高度重视。今年在省中小企业信用担保工作领导组、省财政厅相关领导的带领下，省担保协会的会长、秘书长等多次到地市进行调研，并与当地政府部门座谈，积极推动信用担保体系建设，特别就如何发挥市级担保机构作用，加强省市县三级担保体系业务联动问题进行了细致的探讨。同时在当地财政部门的支持下，今年上半年先后有三户政策性担保机构实现增资。为了政府资金的支持和监控力度，有一些担保机构被划属到财政部门管理，为担保机构资本金扩充及风险准备金拨补提供了有力保证。
2、体系合作不断加强。今年上半年，在省担保协会的组织下，全省政策性担保机构召开了再担保合作研讨会，并就再担保合作达成了具体意向。在这一政策指导下，省担保公司先后同阳泉泽丰担保有限公司、闻喜担保有限公司等地方县市担保公司签署了一系列担保合作协议，开展了再保、合保、担保联动等合作项目，有效利用了各种担保资源，为县市各政策性担保机构的业务开展提供了有力保证。
3、体系培训学习之风渐浓。今年上半年，先后有三期省内政策性担保机构的数十名学员参加了省担保协会组织的孵化培训，主要内容涉及法人治理、风险防范、经营管理、业务操作等方面，从而为各担保机构输送了大量担保理论和实践人才，大大提高了各政策性担保机构的业务操作水平，风险防范能力大大加强。从这三期孵化人员结构看，全部是机构业务骨干，培训成绩也比以往有较大提高，参加人数有较大增加，充分体现了各级政府及担保机构对担保业务知识的高度认识和重视程度。
4、全省政策性担保机构业务发展速度加快。今年上半年，新增担保额就达到了115595万元，比以往年份同期有较大提高，甚至超过了以前个别年份全年的业务量，同时代偿损失率也控制在一个较低的水平，不能不说是一个巨大的进步。
三、存在问题
1、山西省政策性担保机构地区发展不平衡。目前主要集中在太原、临汾、长治等中心城市及其周边县市，有的地方在县级担保体系中建立了比较完善的担保网络，覆盖面较广，担保业发达。而有的地方在县这一层还是空白，具体分布见下表。

从上表可看出，全省政策性担保机构发展存在着巨大差异，有的地市担保网络延伸到几乎每一个县，而大同作为全省第二大城市却工作迟缓，至今没有建立一家县级担保机构，不能不说是一种缺憾。
2、业务开展不均衡。有的担保机构业务发展较快，规模较大，而有的担保机构迟迟不能开展业务，白白浪费了国家的资源。到目前为止，全省仍有10户政策性担保机构从成立到现在没有做过一笔业务，其中2007年上半年有16户政策性担保机构没有新增业务。有的担保机构资本金上亿元，所做业务规模还没有自有资本金多，没有体现资本金放大倍数功能，是对国家资源的一种浪费。而有的县级担保机构资本金不多，却作出了比市级担保机构还要多的业务，这种差异的原因何在，经过对客户的调查回访，我们得出一些结论。
（1）一些政策性担保机构法人治理结构不完善，缺乏必要的激励和考核机制。一些政策性担保机构虽然走的是企业化的路子，但人事上还是行政事业编制，缺乏必要的考核机制，这些担保机构畏惧担保风险，人浮于事，不思进取。甚至有的地方财政部门愿意出资，相关单位却不愿意自己成立担保机构，而是委托别的机构运营。
（2）一些政策性担保机构行政干预情况严重。这种情况在县一级表现突出，机构负责人没有自主权，很多项目没有经过法定的评估程序，担保与否完全由政府领导说了算；有的项目并不符合担保要求，而是完全是凭关系完成担保，加大了担保的潜在风险。
（3）很多担保机构的人员结构不符合业务发展的需要。据不完全统计，截止2007年6月底，我省政策性担保机构从业人员大专以上学历不足30%，拥有专业执业资格的人员不足10%，很多县级担保机构业务人员看不懂企业的财务报表，不能独立地做出自己的判断，虽然几经培训，但基础太差，不能从根本上解决问题。
（4）一些政策性担保机构承担风险的意识较弱。担保本身是一个高风险、低收益的行业，行业特点决定了各担保机构负责人要有承担风险的责任心和意识，一些政策性担保机构坐拥上亿元资本，却迟迟不开展业务，主要原因是负责人不愿意承担风险，怕担责任。有些担保机构只注重动产实物的抵押，往往忽视收益权等权利质押，这些担保机构都有很多企业上门求助，有的企业有非常好的发展前景，符合国家产业政策，但是没有足够抵押品而不能获得担保，担保方式比较单一，已不符合担保业务发展的要求。
（5）一些政策性担保机构实力太弱，注册资本金太少，相关银行不予认可，业务不能有效开展，甚至有的银行对担保机构资本金不予放大，只能以自己的实收资本作担保，而有的担保机构实收资本金仅仅有10万元，显然满足不了社会的需要，担保机构形同虚设。 
同时政策性担保机构两极分化严重，下面我们以全省政策性担保机构的注册资本结构图来分析：

从上表可以看出，我省政策性担保机构资本金的分布，及由于资本金的不同所带来的业务量的差异巨大。中等实力的担保机构户数占51%，而业务量却只有36%，资本金在5000万以上的担保机构户数只占22%，却拥有61%的业务量，资本金在500万以下户数不少却只有3%的业务量，对社会的贡献简直不可同日而语。所以，我们要加大对小规模担保机构的资本投入，不断壮大资本金在一亿元以上的担保机构的队伍，使担保体系规模更加合理化、标准化。
3、各级政府重视程度不一。有的地方政府领导特别重视，建立了一套行之有效的监督激励机制，并组成人行、税务、工商、司法等相关部门的协调机制，并建立了担保机构的资本金扩充和风险准备金拨补机制，为担保机构顺利开展业务创造了有利的发展环境；而有的地方政府挂牌成立担保机构只是应付上级的检查，根本没有开展业务的心理准备，注册资本迟迟不能到位，或货币资本金比例太低。有的担保机构没有独立的办公空间，还存在和其它几个政府部门共用办公场所的情况，人员也是临时借调，存在有招牌不运营的现象。
4、信息化建设和资信评级工作缺乏后劲。到目前为止，全省共有13家担保机构安装了担保业务软件，而且大部分是以前安装的，今年只有一户担保机构付了款准备安装。究其原因是很多担保机构没有相应的业务发展支撑，或没有相应的人员操作维护，还有就是担保机构负责人缺乏现代化管理意识。同时担保机构的资信评级工作也陷入困境，各担保机构缺乏评级的热情及动力，各级政府也没有建立资信评级的约束机制，同时和各评级机构缺乏协调沟通。
5、风险控制能力不足。按照国家财政部的风险管理办法，担保机构对单个企业担保额度不得超过自有资本的10%，可是很多政策性担保机构却往往超出这一限制，有的担保机构一笔业务担保额就达到注册资本的30%以上。在这种情况下，按照国家相关政策该担保机构就要向省级担保机构申请再担保或共保、分保。可是他们没有采取这样的措施，风险大大增加。这些担保机构缺乏合作意识，和同行的交流也较少，业务开拓和创新能力较弱，信息不畅，无形中加大了风险和运营成本。甚至还有的担保机构违规操作，将资本金移作它用，有的用来炒股，有的借贷给私人使用。某县级政策性担保机构将仅有的300万元资本金借给他人使用，成立6年却没有做过一笔业务，现在仅仅是一个空壳，可喜的是当地政府已经高度重视，重新调整了法人代表及组织机构，具体工作也在落实当中。
四、发展思路
1、建立全省政策性担保机构的激励考核机制，必要时建立全省的垂直监督管理体制。要领导重视，业绩上要重点从担保户数、担保额度、代偿损失比率、创造的就业岗位、间接产生的社会效益、受保企业的毕业率等出发进行考核，要和直接领导人的收益、职位挂钩，加大担保机构的奖励和处罚力度，切切实实要把担保工作当成当前的主要工作来抓。
2、建立财政系统为主导的政策性担保体系。目前我省的政策性担保机构系出多门，有房管部门出资建立的专门从事住房置业担保的机构，也有中小局出资成立的专门从事个人消费信贷担保的机构，也有劳动部门出资建立的专门从事下岗职工小额信贷的担保机构等等。这些担保机构各自为政，标准不一，为上级政府部门的监督管理造成一定的难度，不利于政令统一。由于利益的出发点不一样，担保的方式方法也各不相同，同时难以取得财政部门的支持，资本金扩充和风险补偿机制不能落实到位，发展缺乏后劲。据统计，目前我省的政策性担保机构中受财政部门管理的有 44 户，受中小局管理的有一户，受房地部门管理的有一户，受发改委管理的有一户，受国资委管理的有一户，受科技部门管理的有一户，受劳动部门管理的有一户，受农业部门管理的有一户。除财政部门外，这些管理部门数量不多，却类型繁多，实力普遍较小，业务单一，并不是体系中的主流，而且它们监管目标不一，各监管部门间的矛盾不可避免，所以有必要统一政策性担保机构的监管职能，有必要制定相关的法规制度加以约束，避免出现监管上的真空。
3、建立全省政策性担保体系的公示制度，使担保机构间的业务信息透明化。每季每年要开展系统的统计工作，将统计结果通过担保刊物等媒体向社会公布，并进行排名考核，纳入全省的担保体系建设成绩档案，既有利于全社会的监督激励，也可作为领导干部考核的重要依据，不仅要纵向比较，还要和同行进行横向比较，考核指标包括绝对指标和相对指标，通过绝对额和比率进行分析，务必使考核制度化、科学化，形成一套完整的考核体系。
4、加强政策性担保机构间的体系合作。发挥省担保公司的龙头作用，对一些实力较弱，或银行不予合作，无法开展工作的担保机构提供支持。积极开展市县担保机构“委托资金、推荐项目”，省市县担保机构“联合考察、共同评审”，省级担保机构“先行担保、承担全责”，市县担保机构“分担风险、协助追偿”的自下而上的多种担保再担保模式，并在“统一领导、分工负责、科学运营、创新发展、突出重点、注重实效”的原则下积极参与和全力配合，共同做好我省再担保试点的各项工作。这对于聚集全省信用体系各机构担保资源，系统提升基层担保机构信用，分散体系担保风险，规范体系担保业务运作，有效缓解中小企业融资难问题，促进我省中小企业和社会经济又好又快发展具有重要的现实意义。
（作者单位：山西信用与担保协会）