| | 构建和谐保企关系，促进建设新型能源山西 谢宏伟
2007年是山西“十一五”规划实施的第二年，是山西经济结构调整，顺利实现转型跨越崛起的关键性阶段，这对山西的中小企业既是发展机遇也是严峻挑战，产业换代升级给企业提供了无限商机，但同时，也必将继续淘汰一大批高耗能、高污染生产工艺落后，不符合产业政策的企业。山西的中小企业如何在“十一五”规划实施过程中顺利转型，关系到信用担保能否从这个峡谷中走向开阔地带。这对中小企业信用担保事业也提出一个新的课题：在全省调整经济结构，转变增长方式，中小企业加快创新步伐，提升竞争力的过程中，担保行业应当如何选择支持对象，在金融活动中应当扮演什么样的角色。
传统认识上的保企关系过于简单化，认为担保是企业信用的补充，担保的介入是为了使企业在融资活动中更顺利得到金融机构的认可，担保和企业之间只是提供担保和收取保费的关系。但事实上，深入认识这个问题，担保实质上是一种类似投资行为，担保收入归根结底来源于企业在经营活动中产生的利润，如果企业经营不善，担保收入就很难实现，更要命的是承担担保责任后可能出现血本无归的结果，不能不说这是一个投资失败的问题，即承担是投资人的风险，取得的收益与投资人相比确是微乎其微。当我们重新认识我们与企业之间的关系，正视我们作为投资人的地位，就能转换角色，重塑保企关系。
山西目前的经济形势是得天独厚的煤炭资源在总体经济格局中举足轻重，但在此基础上构筑起来的经济体系却十分脆弱，由于缺乏煤炭以外的支柱性产业，我省近三分之二的经济收入来源于煤炭及煤炭相关产业，煤炭市场的波动和煤炭资源的耗尽对山西的经济会形成致命的冲击，因此，科学分析和判断山西经济结构调整的方向，构建科学合理可持续发展的经济结构对山西未来中小企业的发展至关重要。可以说，山西经济结构调整是在打造一艘航母，它为各类经济组织搭建了蓬勃发展的空间和格局，同时这艘航母的战斗力也有赖于包括中小企业在内的各类经济组织的发展壮大。因此，随着越来越多的中小企业进行产业调整，发展新型能源经济，将为山西走出传统资源依靠型经济注入不竭的动力，逐步成为拉动经济增长重要经济力量，山西的经济格局必将发生大的变化。
中小企业的发展必将推动担保工作水涨船高，但担保工作决不是被动而为，担保，特别是政策性担保有能力、也有责任在十一五产业政策的指导下，促进山西经济结构调整，为建设新山西注入自己的力量。这个促进，仅仅靠在众多企业中进行选择性的支持是远远不够的，我们更多的是要从以下几个方面做更深入的工作，为企业的发展保驾护航，为山西的经济腾飞注入新动力：
一是对在保客户进行针对性的政策辅导，指导其逐步转型。作为企业，追逐利润特别是当前利润是其首要目标，其对市场的反应灵敏而短浅，投资行为具有投机性和盲目性，这是我们作为担保人不愿意看到的，因为这样必然破坏企业资金的正常周转，增加了资金运作的风险。我们担保的企业中不乏这样的案例：企业将部分资金投向看似利润很高但政策限制或淘汰的煤铁矿、冶金行业或其他高耗能高污染行业中，一旦政府采取关停整改行动，这些原本经营正常前景看好的企业纷纷败走麦城。我们必须指导企业从长远效益考虑，将资金投向产业政策鼓励和支持的行业，这是为担保企业的发展计，是为担保人的安全计，是为山西的产业结构调整计。
二是在在保企业中挖掘EMC客户，促进其发展循环经济，实现节能增效。鼓励企业发展EMC项目不仅使企业利用了世行资金，拓宽了企业的融资渠道，更重要的是使企业节省了能源消耗，节约了成本，从中获得了极大的经济收益和社会效益，为山西经济的清洁健康发展注入动力。
三是以“四新行业”指导充实“四化模式”，发挥“四化模式”效能促进“四新行业”的发展。根据山西十一五规划提出了发展旅游业、新型材料、煤化工、机械装备制造的“四新”行业，我们担保在应用“四化”模式进行项目开拓和管理中，支持对象的行业化选择上要全力支持十一五规划提出的“四新”企业；在此基础上，对各行业中的同类企业进行模块化开拓和管理；链条化上更侧重于对在产业链上存在延伸关系的企业，实现产业功能对接、市场对接；区域化上紧紧围绕十一五规划划定的核心经济区——太原、榆次区，四大经济区域——晋西北经济区、晋东经济区、晋东南经济区、晋南经济区，以点带面，以经济的区域性发展带动全省经济的全面发展。
四是向企业提供更多的综合服务，比如拓宽融资渠道，企业的融资需求大，而企业的融资能力小，如企业符合一定的条件可以申请财政拨款或财政补贴；比如提供非融资性担保，企业遇到的问题有时以提供资金以外的方式——履约担保进行解决不失为更好的途径；比如，进行技术整合，充分利用我们在保客户资源，组织信息沟通，优势互补。这就对我们的业务人员提出更高的要求，一方面要提高自己在政策方面的信息获取能力，企业策划能力，另一方面是要深入了解企业的各方面的需求，与企业建立互利互信的关系。
总之，我们要重新审视和企业的关系，以产业政策为导向，实现对在保企业的有效管理，促进企业发展，加快山西经济结构调整步伐，实现山西经济又好又快发展，担保工作任重而道远。 | |
TOP | | | | 源头抓起夯实基础 利用为本规范管理 刘锋 郭宏
——山西省中小企业信用担保有限公司档案管理模式简介
档案资料是历史形成的记录，发挥着记录过去、服务现实、预测未来、传承文化的重要作用。山西省中小企业信用担保有限公司在发展中不断加深对档案工作重要性的认识,从保持公司长期稳健发展的高度,把档案工作作为基础管理的重要内容,不断完善档案管理制度，夯实档案管理基础,开发档案资料价值,有效保障了公司稳健发展，形成了具有担保业及公司自身特色的档案管理模式，被省档案局评定为档案工作达标单位。
一、以担保业务档案为主体健全档案结构
山西省中小企业信用担保有限公司是省财政厅所属的政策性担保机构。公司承担着为省内中小企业提供信用担保，为下岗失业人员提供小额贷款担保的任务。作为省财政厅下属的不以盈利为主要目的地政策性担保机构，公司档案资料包括公司自身经营管理中形成的历史资料，也包括省财政厅以及其他各级政府部门下发的各种通知、批复；既包括与公司经营管理直接相关的文件资料，也包括党、工、团、妇等各种内容的资料。但是，担保业务是公司的核心工作，也是公司档案资料的主要形成来源，档案工作为担保业务服务为应有之义。公司成立以来，逐步形成了门类齐全档案资料，共设有文书档案、业务档案、会计档案、基建档案、设备档案、声像档案、实物档案、资料档案、人事档案、电子档案等一级目录共十个，设有二级类目27个，设有三级类目12个；整存档案近5000余卷（件）。其中，业务资料成为公司档案的主要组成部分。包括：担保项目初审段企业提供的原始资料、初审阶段业务人员自制的工作资料、项目评审及签订担保合同阶段、跟踪监管及解保（含逾期解保）段、代偿追偿及损失段的各种文件资料。在公司全部文书档案中，业务占到了53%; 业务档案查询占到全部查询的96%。公司档案以业务档案为核心，承担起了为业务工作服务，为公司发展服务的重任。
二、以安全性为核心建立阶段式档案归集机制
及时归集是档案工作的基本要求，信用担保的高风险性更要求我们把档案资料的安全性放在首位。而由于担保业务从接待立项、项目考察、初审评审、担保放贷到担保责任解除周期长达数月甚至数年；形成风险处置的项目甚至可能使项目周期延长到数月或者更长时间。根据档案管理的基本原则，结合担保业务的特殊性，我们探索出了一套“分段装订、分别移交”的档案移交管理办法。
分段装订、分别移交，就是根据单笔担保业务在考察初审、评审担保、跟踪监管与解保、代偿追偿（或逾期解保）四个阶段的相对独立性，把单笔担保项目档案资料分解为四个相对独立的部分，在每一阶段完成后即要求该阶段资料及时装订归档。分段装订的优点在于，从档案管理的安全性和科学性上看，既保证了业务档案的及时归集，又保持了档案的相对完整性；从档案利用上看，既照顾到了查阅某一阶段档案的便捷，又可以不同人员对同一项目不同阶段资料的查阅互不影响。
保证业务档案完整的关键在于规定归档资料明细和归档期限。我公司考察初审阶段的归档资料，包括接待评审时要求企业提供的企业营业执照复印件、企业章程等原始法律资料，贷款卡复印件、会计报表等企业经营管理资料等，共19大类；以及我公司自制的项目经理接待项目《信息采集表》、项目经理现场考察工作手稿、初审报告及项目审批表。对于应归档和移交的初审资料，严格按照规定明细对号入座进行装订和移交，确保每笔业务档案资料能独立成卷，全面反映在保企业的真实面貌，由项目经理A角编制全部资料档案移交清单、按规定格式装订、准确编制档案页码，按规定标准、程序和期限移交至公司专职档案管理人员。
评审担保阶段归档资料，包括项目主审意见、律师意见、评审会议纪要及总经理审批意见、董事会决议、相关合同文本、各种抵押物原件复印件、担保公司开据的抵（质）押物原件移交保管收据、三方协议、银行借据等，共9大类。评审担保阶段资料由合同管理人员按规定标准、程序和期限移交至公司专职档案管理人员。对于不具备移交条件的资料，须编制移交清单并集中装袋后先行移交至公司专职档案管理人员，专职档案管理人员采取暂时保存的方式保管此类档案，待具备移交条件时，由合同管理人员按规定装订后正式移交至专职档案管理人员。
跟踪监管与解保（或逾期解保）归档资料，包括在保企业各月财务报表、历次监管报告、历次针对在保项目的风险分析会纪要、在保项目还款凭据、逾期项目催还通知书、与企业达成的相关协议等共6大类。此阶段资料要求在解除保证责任（包括提前、按时和逾期解除）后，项目经理A角按相关规定移交。
代偿追偿及损失阶段资料包括，公司风险分析委员会纪要、银行出据的代偿通知书（原件）、代偿凭据（加盖担保机构公章的复印件）、银行或担保机构出据的《担保债权转移通知书》（原件）、担保机构《起诉书》（原件）等相关法律资料、担保机构形成的担保项目损失确认文件等，共15大类。此阶段资料要求在代偿追偿及损失核销工作结束后，由项目主办（项目律师）按相关规定移交。
三、以全员管理为基础建立档案工作网络
档案管理队伍是做好档案工作的根本。从公司自身的实际情况看，由于担保业务所具有金融特质，以及担保业务的连续性、风险性等特点，主要表现在如下几个方面：一是档案覆盖范围广，公司内部各部门各岗位均产生大量档案资料；二是档案重要性突出，档案对业务开拓、风险揭示、风险处置具有特殊重要的用途；三是公司员工队伍规模小，内部人员身兼数职，工作量大。根据这些特点，我们探索建立了一支以公司领导带头、兼职人员为主、专兼职结合的档案管理队伍。
公司成立了由中层以上领导和专职档案管理员组成的档案工作领导组，并由公司总经理担任组长，负责贯彻国家档案管理法规政策的执行与公司档案制度的修订完善，决定档案工作的重大事项；领导组下设档案办公室，负责档案日常的培训、指导和检查、考核等管理工作。配套成立了档案鉴定工作组，负责对公司档案存档入档期限及到期档案整编、补修作统一确认处理。鉴定组下设办公室负责安排鉴定组各年度的鉴定工作日程。从而，从组织措施上保证了档案工作的人员到位。
公司档案涉及工作各方面，类目庞杂；档案管理有其自身的规律和要求。为保证档案管理的质量，公司从2005年起，设立了专职档案管理员。公司档案具有跨部门、多环节的特点，涉及到所有的工作部门和每一个人，因工作性质不同、工作流程不同，其所产生的原始工作记录也不同，如果仅由一名专职档案员从档案资料的收集、归档到装订、立卷等，既不现实，也不符合要求。公司在各部门设立了兼职档案管理员，负责对公司及各部门的档案进行管理和指导，从而完成了自上而下的档案工作网络，保证了档案管理网络覆盖公司上下各个部门和工作的各个方面，保证了档案的及时归集、整理。
四、以担保业务为主线开展档案利用
档案管理的目的全在于应用。在档案建设的过程中，公司形成了丰富的档案资料，档案资料在公司经营管理、业务开拓、风险处置、文化传承中发挥着重要的作用。
（一）做好档案利用基础工作。一是制定了公司各种门类载体文件材料的归档范围和保管期限表。根据山西省档案局《关于贯彻机关文件材料归档范围和文书档案保管期规定的实施意见》，结合自身实际出台了公司《文件材料归档范围及文书档案保管期表》，对每一部门需要归档及不需要归档的文件材料范围作了明确界定，并规定了不同档案的保管期限，编制了《分类编号大纲》，从而为相关资料归档提供了基本依据。二是规范了各种文件材料归档及借阅程序。根据不同资料的具体情况，公司现有十个类目档案均规定了归档期限和交接程序，设立了案卷级或文件级的移交目录，并有移交人、接收人的签字及移交时间，保证了文件材料的完整、安全。公司内部调阅,实行严格的调阅审批与登记制度。三是统一了归档文件的格式和制成材料。公司发文全部填写有发文卡且格式符合GB826-89规定，文件格式符合《国家行政机关公文格式》（GB/T8704-1999）、《中国共产党机关公文处理条例》规定，纸张、字迹材料适宜于长久保存。四是档案全宗内档案分类科学、档号健全。公司档案分类按照档案分类原则，并从公司实际出发，增加了“业务档案”；根据信息技术条件下形成大量非纸化、非实物档案的实际，设置了“电子档案”。公司档案编号按照统一分类顺序设置，保证了档案管理和查询的准确便捷。五是形成了大事记、组织沿革、发文汇集、基础数字汇编、能反映本单位主要职能活动的其他编研材料，满足了实际工作的需要。2005年以来，我们对公司档案按国家有关规定进行了系统整理，做到了案卷组合方法科学，档号齐全，案卷封面各项目编制规范，案卷题名简明确切，卷内目录、备考表填制规范，卷内无金属物，装订整齐，单一档案装订整齐、页码齐全、排序合理，保管期限划分准确，文件与档案盒上档号齐全，盒内备考表填制规范。
（二）积极开展档案利用。一是发挥档案管理的查询功能，利用业务档案所形成的担保客户的历史信息分析判断担保项目风险及客户信用能力、发展潜力。目前，我公司客户中约有三分之二是老客户，历史形成的客户业务档案对担保业务的作用很大，档案查阅工作量不断增加，仅2006年以来，档案查阅人次和查阅数量就分别达到150余人次和800余件。二是发挥档案管理的见证功能，利用业务档案防范和化解担保风险。由于业务档案中保存了担保客户及担保业务中的大量信息，在担保风险发生后，公司就能够利用这些信息最大限度地保障和主张自身权益。在近年来风险项目处置过程中，担保及反担保合同、抵（质）押凭证或实物、被担保企业所提供的基本资料都发挥了重要作用。三是发挥档案管理的统计功能，利用公司档案总结担保成绩、分析担保市场、探讨发展规律。以存档资料为主要依据，经过近年来的不断完善，公司现在已经形成了定期的《担保业务月报表》、《担保业务季报表》、《担保业务进展情况汇总表》，较好地指导了公司业务开展和风险防范。四是发挥档案管理的传承功能，提升公司企业文化。近年来，公司依靠积累的各种书面材料和声像资料，编选了一年一度的《年度十件大事》、《七载耕耘，七载跨越》专题版面，拍摄了公司专题片《五载华章，再铸辉煌》，参编了山西省及省财政厅《年鉴》，对提增企业凝聚力发挥了积极作用。到2010年，我们公司将走过10年起步期，从现在起，我们已经开始进一步的收集档案资料，准备为公司的10周年献一份厚礼。
五、以服务企业发展为根本完善档案管理
档案管理是一门科学。企业档案工作既要从自身实际出发，满足自身经营管理的需要，又要遵循和借鉴档案工作的一般规律、行业标准和科学理论，在学习中完善，在完善中创新。
（一）遵照档案法律法规规范档案管理。在公司档案具备一定规模的基础上，2005年以来，公司多次邀请省档案局、省财政厅档案室及其他档案专业人员对我们档案工作进行指导，并派出档案管理人员参加学习培训；在专业人员的指导下，公司档案工作以国家《档案法》、《档案法实施办法》、《山西省档案管理条例》等档案工作法律法规及档案工作标准为依据，对各类业务档案、文书资料进行了相关制度、流程的细化修订；完善了专用档案室，并配置了密集柜、空调、温度计及灭火、防盗、加湿器等相应设施，并根据实际工作量的需求不断增设相应的设备，使公司档案工作硬件设备达到一流标准。
（二）不断完善档案工作各项规章制度。近年来，公司在发展中先后出台和修订的档案工作制度主要包括：担保业务档案管理办法、实物档案管理办法、声像档案管理办法、文书档案管理办法、设备档案管理办法、保密管理办法、档案管理员工作职责、文件材料归档范围及文书档案保管期限表等若干管理制度。我们把业务档案作为档案管理的核心，从信用担保的特性和公司的实际需要出发，不断修订完善公司担保业务档案管理办法，形成了较为完善的担保业务档案管理办法。我公司现有的各项档案管理规章制度较为全面地涵盖了档案的归集、整理、保管、利用、保密、考核等各个方面。
（三）努力提高档案管理素质。公司档案领导组和领导组办公室按照所赋予的职责，积极对本单位文书部门和业务部门文件材料的形成、积累、归档工作进行指导。公司对内部档案管理人员进行了多次培训，培训内容包括档案管理的基本知识和基本要求、档案管理的基本技能、档案管理相关法规、公司档案管理规章制度等。在提炼档案工作经验的基础上，开展了档案理论的研究。档案工作主管领导深入公司档案工作实际、从公司档案工作的重要性和实际需要出发撰写的《浅析中小企业信用担保业务档案管理》论文一篇，提出了担保行业档案“分段装订、分别移交、统一管理、科学利用”的管理四原则，发表在《山西担保》后，最近又被中国信用担保行业权威杂志《中国担保》转载。
（四）强化档案工作计划和责任考核。公司把档案工作作为一项重要的工作内容，列入年度工作安排和目标责任制。在2006年度公司工作安排中，明确提出要做到“档案工作保证归集的及时、完整，管理的规范、安全，同时配合各部门做好档案的利用工作，提高档案的使用率。完善档案管理内容，对公司形成的各种会议纪要、决议等统一归档；提高档案管理效率，各类非业务档案按季整理归档。”。公司综合考核在“日常工作”和“目标责任制”两部分考核内容中均包含了档案管理工作。公司《档案管理办法》中，明确规定了档案工作各环节的责任、考核内容和考核分值，项目经理、项目主办等对归档业务资料的全面性、真实性、完整性与原始性负主要责任，承担项目代偿追偿法律纠纷中的举证不能的直接后果；部门兼职档案员对归档资料装订的规范性、及时性和质量性负直接责任，部门负责人对本部门档案管理工作负领导责任；专职档案管理员对公司业务归档资料管理的全面性、规范性和安全性负直接责任，公司办公室主任、主管领导对公司业务员档案管理工作负直接领导责任，总经理负最终领导责任。对于档案工作完成不佳或出现重大失误的人员，分别情况予以处罚，使各项工作责任均落实到人、档案工作考核结果与部门及个人奖金挂钩，从根本上做到了责、权、利相结合的管理目标。
档案工作不是业务工作的副产品，而是工作规范、完善与否的全过程记录、是一个组织精神文明建设程度的浓缩，从其中可折射出一个企业的精神面貌、文化建设、工作质量与工作效率等内容。我公司将一如既往的在现有工作经验及作法的基础上不断推陈出新、扎实、提升公司档案管理工作。
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在实践中，众多中小企业在寻求发展的过程中为了扩大企业规模，远离被淘汰的红线，需要获取较多的资金来推动发展，而融资难却成为中小企业发展的瓶颈。银行作为资金借贷主体，出于自身资金安全运作的考虑，总是将目光瞄准一些发展稳健，规模大风险小的大型企业，这样的客户群体不仅借贷规模大，财务规范易于考察，重要的是风险的可控性高。有这样的市场需求，银行当然不愿意将资金借贷给发展不确定性大，虽然前途光明但道路曲折的中小企业，最主要的是这些客户群体存在较大风险。为了满足广大中小企业在资金方面的需求，同时也能使银行放心地将资金借贷给中小企业，专业担保机构便应运而生。
专业担保机构在银行和中小企业之间的桥梁和纽带作用非常重要和不可或缺，但由于专业担保结构产生时间短，与银行比较地位靠后，因此在社会发展中的影响不够大，社会角色的认同度低，造成了在与各行政机关进行业务往来中被当成异类，处处碰壁。现实生活中，房地产局、车辆登记管理所、工商行政管理部门等行政部门，只是对于银行的地位进行了肯定，却不能正确理解担保机构在借贷关系中的地位或没有制定针对担保机构作为登记主体的登记管理办法，因此对于担保机构的认同仍有待提升，有些部门以没有办理过类似申请甚至拒绝将担保机构作为登记对象，将担保机构排斥在抵押权人的范围之外，使得担保机构在推进中小企业发展过程中自身合法权益无法获得正常法律的保护。本文主要针对担保机构在房地产局进行房产登记过程中遇到的相关问题进行研究，以求有所斩获。
（一）房产抵押登记中主合同的界定
担保机构（以下称担保人）在银行（以下称贷款人）和中小企业（以下称借款人）借贷关系中，充当的是担保人的角色。担保人只有在借款人无法或不履行债务时，才依照与贷款人的约定履行债务或承担责任。常规业务流程是，在担保人和借款人之间，由两者签订《委托保证合同》，便能确立担保人为借款人借款承担法律责任的法律关系。在此基础上，再由担保人和贷款人签订《保证合同》，明确各自的权利、义务和责任。此时，才在法律意义上建立了贷款人、借款人和担保人的法律关系。《借款合同》是借款人和贷款人明确权利义务关系的主合同；而《委托保证合同》是借款人和担保人之间明确各自权利义务关系的主合同。
但是，在实践办理房产抵押登记过程中，房产登记部门要求担保人除了提供证明和借款人担保关系的《委托保证合同》和房产办理抵押登记的《抵押反担保合同》外，还要提供证明借贷关系的《借款合同》和《保证合同》，理由是为了明确担保结构所担保的债权关系的合法性，避免借款人的非法借贷。而现实中担保机构在签订《委托保证合同》中都要体现借款人与贷款人之间借贷关系，并将《保证合同》的编号标明，一定意义上已经证明了合法借贷关系的存在，而最主要的是在将来实现其抵押权时，借款的合法性需要由担保机构来举证证明，而为了保证抵押权利的实现，担保机构为非法借贷提供保证而办理抵押权的风险完全由自己来承担，在审查借贷合法性上非常谨慎，所以，作为房产抵押登记机关，完全可以对这一环节进行省略，与担保机构签订免责约定，仅对《委托保证合同》进行审核，而对于借款的合法性由担保机构来把握，即使将来出现非法借贷的情况，也可以通过免责条款主张而避免诉讼纠纷。
现实中担保机构由于运作良好，有部分资金可以委托银行来为企业发放贷款，从中获取一定的利益。而对于这部分房产部门矢口否认担保机构拥有抵押权，将担保机构这部分权利拒之门外，这是对担保机构权利的剥夺，构成行政不作为。房产部门应当在考察委托贷款合同合法性的基础上，就担保机构在发放委托贷款时要求借款人抵押的房产业办理抵押登记，方符合法律的要求。
二、房产抵押登记中的土地使用权证提供的问题
由于2007年10月份《物权法》的颁布和生效，房产登记部门为了规避在办理房产抵押登记过程中的风险，避免因为登记中不审核土地使用权证而产生的纠纷，要求所有进行抵押登记的房产必须提交土地使用权证，并保留加盖公章的土地使用权证复印件。这个规定符合法律的规定，也能够避免由于现实中土地和房产部门分离，而导致房产和土地分割抵押给不同抵押权利人造成的损害，应该得到认可。但是由于中国现实状况是土地房产部门分离，而且现在绝大多数房产所占据的土地使用权证仍旧是房产开发商或土地使用权者手中的大土地证，由于各种各样的原因，在房产权人获取房屋所有权时，应当分割出来的土地使用权并未相应的进行分割，而仍旧作为一个整体放置在房产开发商或土地使用权者那里。仅仅为了规避登记部门的风险，为了迎合《物权法》的规定，而不考虑现有的状况，简单地要求所有的房产抵押人提供土地使用权证有一定的障碍。持有土地使用权证的人出于各种利益的考虑，不愿意提供土地使用权证明给现有的房屋所与权人，让他们行使自己对房屋的处分权，而房产部门作为行政机关拥有较大的公权力，对其的要求普通公众无法对抗，仅能对自己权利行使的拒绝持无可奈何的态度。这就要求房产部门出台相应的办法，一方面来规避自身风险，另一方面能够保障公众权利的行使，而不是漠视公众权利，仅为自身着想，而引发公众的不满。
三，抵押权的存续期间
在办理房产抵押登记过程中，房产局要求抵押权人明确房产抵押期间，而且要求抵押期间应当与主债权期间（即《借款合同》中约定的借款期间）一致。而《物权法》在第二百零二条规定：“抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使得，人民法院不予保护。”法律明确了抵押权的存续期间，应当与主债权诉讼时效一致，主债权时效期间届满，抵押权人未行使抵押权的，抵押权人便丧失了抵押权受人民法院保护的权利，既胜诉权。若抵押人自愿履行义务，抵押权人仍有权接受。现在房产部门仍旧严格要求房产抵押权人明确抵押期间已经没有多少实质性意义，只要明确主债权期间即可。
《物权法》生效后，有关房产抵押登记的条款较多，需要抵押权人在办理抵押登记过程中严格按照法律的规定申请办理，获取法律的保护，而法律也对房产登记部门提出了较高的要求，不仅要严格按照法律的规定办理抵押登记，而且要根据自身所处的环境就现实中的问题做出明确负责的答复，保证风险的规避和公众权利的正常行使。 | |
TOP | | | | 论重整制度下对债权人利益的保护 宁国彦
2007年6月10日山西省中小企业信用担保有限公司（下称省担保公司）为闻喜县白玉镁业有限公司(下称白玉公司)向兴业银行太原分行担保的1500万元贷款到期，白玉公司无力偿还，省担保公司于2007年6月21日代偿后向太原市中级人民法院提起诉讼进行追偿。2007年7月7日，白玉公司向闻喜县人民法院提出破产重整申请并获得批准。重整管辖法院遂要求省担保公司案件的受诉法院中止诉讼、移交管辖。这使省担保公司正在进行的诉讼受阻，更重要的是受法律对债务人重整期间的营业保护，省担保公司对白玉公司享有的担保物权无法行使，省担保公司的债权被迫搁置。白玉公司是否具有重整的基础？进入重整程序是否适当？企业重整对债权人是利是弊？重整是否能使债权人得到比破产清算更多的利益？本文拟对破产重整制度下的债权人利益做出探讨。
一、重整的制度目标
《企业破产法》于2007年6月1日起开始施行，其中的重整制度是新企业破产法的一大亮点，它是指由利害关系人申请，在审判机关的主持和利害关系人的参与下，对财务陷入困境、濒临破产边缘，但又有重整能力的公司进行生产经营上的整顿，以期重获经营能力和债务偿付能力的特殊法律程序和制度。很显然，它不像和解程序那样，只是消极地避免债务人受破产宣告，也不像破产程序那样，将债务人的财产公平分配给债权人而使债务人从经济活动中简单地消灭，而是一种积极的拯救程序，是在借鉴国际先进经验的基础上，为弥补单纯破产和和解制度的不足而发展起来的一种新型的、更为有效的破产预防制度。其旨在通过贬低债权人的程序地位、扩大参与程序的主体范围和强化法院职权主义等方法，综合社会各方力量，挽救困难企业，实现社会利益的总体价值目标。重整制度产生和发展的重要原因就在于避免由于大型公司的破产倒闭而造成剧烈的社会动荡。预防破产、保存企业，可以说是公司重整的首要目标，而维护社会整体利益则是公司重整制度的重要价值体现。公司重整制度是对以清算和个体利益为本位的传统破产法理论的一个重大突破，它以社会利益为本位的价值观念取代了传统的个体本位思想，但保护债权人利益仍然应当是其价值目标的重要组成部分。
二、对债权人的保护
重整的立法目的是使债权人最终可能得到的回报达到最大化，提供一个比债务人破产清算更好的结果。但是，从单个债权人的角度看，这项制度可能弱化了债权人的权利，强制程序的中止、别除权的限制以及重整失败的风险等无不会给债权人的利益带来不同程度的影响：有物权担保的债权人之担保权益的实现受到影响；各种优先权要受到限制；债权人得不到及时的分配；重整程序比破产清算程序、和解程序耗资更大、费时更长，一旦失败，对债权人造成的损失也更大等。最令债权人担心的问题是公司重整制度也成为某些公司用于逃避破产、拖延债务、损害债权人利益的法律工具，它能否公平地保护投资者和债权人的利益、保证交易安全、维护交易秩序稳定，如何发挥公司重整制度的优势，克服其消极作用遂成为我们需要探讨的一个课题。
（一）重整申请
重整申请的提出到重整申请的裁定，是重整程序的起始阶段，又被称为形式意义的重整阶段。尽管公司重整只有经利害关系人的申请才能启动，但重整程序较之任何破产程序都更多地贯彻国家干预主义的原则，这是由公司重整的社会政策目标所决定的，因此我国的企业破产法设置了法院审查制度。法院职权主义在公司重整制度中占据主导地位，表现在（1）法院依职权要对重整申请进行必要的审查。包括“形式审查”和“实质审查”。“形式审查”，主要就申请人是否具有申请资格、法院有无管辖权、申请书所载内容是否合法、所附文件是否齐全等形式要件进行审查。“实质审查”则主要审查被申请重整者是否确有重整原因和必要。“处于困境”和“具有重整价值”是法院裁定准用公司重整的两个必要条件。如果公司有清偿能力，便不得滥行申请重整，以拖延清偿到期债务；同样，尽管公司已陷入困境，无力清偿到期债务，但公司无丝毫重整价值，无更生或重建希望，也不能要求公司重整，只能通过破产清算程序使债权人的债权及时得以清偿。这是我国破产法在确立公司重整制度时也应坚持的两个标准，以避免债权人的利益受到无谓的侵害。（2）重整计划草案经过法律规定的债权人会议表决程序无法表决通过的，企业破产法规定在符合法律规定的条件下，债务人或者管理人可以申请人民法院批准重整计划草案。即在重整计划的通过批准上，法院以职权介入审查并可以强行批准。法院审查制度，对于防止重整申请权的滥用具有积极作用，是确保债权人利益的一项重要制度。
但从现实来看，由于破产案件由债务人住所地人民法院管辖，管辖法院难免有地方保护主义之虞，能否确保法院裁决的客观、公正、实现破产重整的立法目的，是债权人提出的又一疑虑。对此，企业破产法在债权人会议对重整计划表决中规定了一系列原则，限制法院自由裁量权的行使。
（二）债权人会议
债权人会议从性质上讲是公司在重整期间的意思机关重整计划涉及到公司、股东、债权人等各利害关系人的利益，债权人的出席资格、表决资格也是维护债权人利益的重要形式。但重整计划的表决毕竟是采取多数原则，它以忽略少部分关系人的意志为基础。如何实现债权人的公正受偿已成为企业破产法关注的问题。因而，为了保证少数债权人的利益不致因重整计划的通过而受到损害，企业破产法采取了相应的补救措施：
（1）不歧视原则。不歧视原则主要是针对不同意重整计划的表决组的成员而安排的一项重要原则。企业破产法规定“重整计划草案公平对待同一表决组的成员，并且所规定的债权清偿顺序不违反法律规定。”它要求法院对债权人的权益安排不得差于其它相同性质的表决组。
（2）最大利益标准。为贯彻上述原则，企业破产法规定“按照重整计划草案，普通债权所获得的清偿比例，不低于其在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例。”它坚持的一个客观标准为“最大利益标准”，即不同意重整计划的表决组的成员的受偿率不得低于依清算程序可以得到的受偿率。依此标准，如果有一个拒绝者能够证明依清算程序，他将得到更多的清偿，法院就不可作出批准重整计划的裁定。最佳利益标准为持异议的债权人维护自己的合法权益提供了一个强有力的致胜法宝。
（3）最低限制接受原则。即必须至少有一组“受损的”债权人接受重整计划，法院才能作出认可的裁定。可以有效制约法院裁定的作出，从而更有利于保护债权人利益。
（4）公正原则。公正是企业破产法中强调的一项重要原则。在债权人利益保护方面。公正原则也得到了较为具体的体现。它强调法律对担保债权、普通债权的减损及其受偿应当体现公正、合理的基本要求。因担保债权组的权益保障较之其它组更为重要，不管其担保物是否已被处理，担保债权人的担保权益都应当得到保留，并将延期到计划生效之日其请求权价值的现金受偿。如果担保物已被出售，其担保权益将以出售请求所得为标的物。对于无担保债权人而言，他应得到等于经其承认的请求权在计划生效之日的价值，除非次一顺序的请求权为零。这样，前一顺序的请求权人总可据此拘束后一顺序的请求权人。这一规则被称之为“绝对优先规则”。在实践中，即使担保债权人的权益作出了重新安排，如果持异议的担保债权人的利益并无受到实质性影响或者他们可以得到比按清算程序多的金额，法院也可认为重整计划是公正的，从而批准重整计划。
（三）重整计划的执行
重整计划本是一个商业判断，重整计划的执行即是对这个商业判断进行验证，经过法院裁定批准的重整计划，能否一锤定音地执行下去？
首先，即使得以按照重整计划执行，由于重整计划的执行存在重整期限过长且不确定，使债权人的债权长期处于不确定状态，作为债权人放弃的是时间价值。且不论企业破产法规定“付利息的债权自破产申请受理时起停止计息”，“按照重整计划减免的债务，自重整计划执行完毕时起，债务人不再承担清偿责任”等诸多直接经济利益的放弃。
并且，由于商业判断、市场变化及其他诸多因素的存在，从事实和法律上讲，逆转的可能仍然存在，重整计划有落空的风险。新破产法第93条规定：债务人不能执行或者不执行重整计划的，人民法院经管理人或者利害关系人请求，应当裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产。这时，债权人受偿会等于或小于破产清算下的利益。
当然，不排除企业重整成功，债权人得到比破产清算更多的偿付。但和债权人承担的风险相比，这个利益权重较小。
所以，重整程序中尽管包含债权受偿的内容，而且往往是主要内容，但债权受偿的安排是为了企业重生而设定的，是从有利于企业恢复经营的角度出发的养鸡生蛋之举。也就是说，企业破产法的程序价值体现在企业复苏，而非债权实现上。
三、债权人的其他保障措施
无论是重整或是破产，对债权人来说都会处于被动的地位，债权人应采取相应措施避免因债务人重整或破产带来的不利：
（一）设置连带责任保证人。企业破产法规定“债权人对债务人的保证人和其他连带债务人所享有的权利，不受重整计划的影响。”设置连带责任保证人是债权人避免债务人进入破产重整程序最为积极有效的措施。
（二）债权转让。重整对单纯的金融债权来说存在诸多消极影响，但对某些债权人来说不失为一种积极的机会。特别是一些具有特殊资质、产品市场看好，仅仅是因为经营不善、资金周转困难导致的破产重整。有看好该产品或资质的投资人愿借此机会介入重整，作为欲迅速清理债务的债权人，债权转让也是一条解决途径。
总的来说，尽管破产重整程序的程序价值发生了变化，但债权人的重整收益最大化仍是重整程序的重要因素，重整程序只有能够满足和实现债权人利益最大化才可能得到多数债权人的许可，企业才能通过重整计划进而利用重整制度进行破产重整，才能实现破产重整的整体目标价值。 | |
TOP | | | | 浅谈企业财务信息的真实性 王 剑
在受理企业提出的贷款担保申请时，项目经理首次接触企业、了解企业的信息，一般是从其提供的书面资料中获取，包括公司的一般性资料（如：营业执照复印件等）、财务资料和其他信息；在考察企业及考察后，也需要企业进一步提供补充资料。由于不能长时间在企业进行实地考察，通过收集、分析资料并判断其提供资料的真实性或可信赖程度将直接影响到项目经理在下一步工作中的重点。
包括财务报表在内的财务信息是直接反映企业财务状况及经营情况的书面资料，下面就企业财务信息中的一些问题进行探讨，希望能抛砖引玉。
一、资产评估增值
按照《企业会计准则》的规定，各项财产物资应当按取得时的实际成本计价。按照历史成本记账的会计原则，企业在持续经营的情况下，一般不能对企业资产进行评估调账，否则，由于计量基础的不一致，不同会计期间产生的利润将没有可比性，容易误导投资者、债权人及其他报表使用者，从而影响他们的决策。虽然随着市场经济的发展，交易行为的增多，资产评估事项也越来越多，企业在进行公司制改制、购买股权、企业兼并、资产置换、以非现金资产抵债、以非现金资产投资、债转股、企业清算、增资扩股、将资产抵押、质押或担保、公司制企业变更、法人股拍卖等往往都需要进行资产评估，但国家规定的可以调整账面价值的事项仅限于下列两种情况：一是国有企业按照《公司法》规定改制为股份有限公司，按照规定，应对企业的资产进行评估，并按资产评估确认的价值调整企业相应资产的原账面价值；二是企业兼并，也就是购买其他企业的全部股权时，如果被购买企业保留法人资格，则被购买企业应当按照评估确认的价值调整有关资产的账面价值，如果被购买企业丧失法人资格，购买企业应当按照被购买企业各项资产评估后的价值入账。对照规定，很显然虽然资产评估增值了，但不属于上述任意一种可以调账情况也不应调账，如果企业可以不断地对自己的资产评估，调账，再评估，再调账，这样，会不断虚增公司的资产和权益。
二、收入确认
按照《企业会计准则》的规定，收入是指企业在销售商品、提供劳务及让渡资产使用权等日常活动中所形成的经济利益的总流入，包括销售商品收入、提供劳务收入、利息收入、使用费收入、股息收入等，但不包括为第三方或者客户代收的款项。收入核算中存在的主要问题是未按权责发生制原则正确划分与核算当期营业收入，主要表现为营业收入的入账时间被人为提前或推迟了。对于担保行业，企业为了粉饰经营业绩，将应计入以后会计期间的应税营业收入提前至当期入账，夸大营业收入、调增经营利润。由于企业利用某些客户不需要发票的机会，收取的这部分现金就成为了企业的账外小金库，在核实过程中也因为缺少有效的外部证据证明而带来确认收入的困难，通常只能通过产量、过磅单、运输单、收据、合同、用电用水等相关单据的完整性予以证实。同时还要注意是否存在通过关联企业或有亲属关系企业进行无实质内容的交易，以虚增企业的收入。
三、应收账款的分析
按照《企业会计准则》的规定，应收账款是企业因销售商品或提供劳务而形成的债权。应收账款作为流动资产的主要构成内容之一，是否具备资产的性质（带来的经济利益能流入企业），是否具有流动资产的特性，直接影响到企业财务信息质量。正因为如此，对于已不符合资产定义，即明确不能收回的应收账款应及时转作损失费用予以核销，对于可能收不回的应收账款，可以按一定比例计提坏账准备。但是在实际情况中存在的以下情况可能使企业的应收账款无法真实反映：（1）财务人员财务基础差或嫌麻烦，不愿计提坏账准备；（2）财务人员变更频繁或交接不清楚，导致前后入账不一致，责任人往往难以查明或追究；（3）收不回的应收账款长期挂账，不予以核销，虚增资产和利润；（4）已收回的款项未通过账务核算，长期在账外循环；（5）将不属于债务关系的款项支出列作应收账款。如果这样，则其发生时即注定不能收回，并非真正意义上的“坏账”。这样做的结果将导致应收账款失实，资产和利润指标虚增。针对这些问题，建议审核时，了解企业的客户群及结算方式，分析应收款的账龄，账龄在一年以内的列为正常流动资产，而对于账龄超过一年而又不属坏账的应收账款，则应在资产负债表的补充资料中，详细披露账龄在一年以上的应收账款的有关信息。 | |
TOP | | | | 浅谈企业的财务危机 郑俊萍
企业在生产经营过程中，常会出现资金紧张，无法偿付应付款项及银行借款的局面，有的处于扩大生产出现的暂时情况，有的则是长期积累形成隐患，直至破产清算，有的集团公司甚至上市公司也因出现财务危机，导致破产重组，下面就企业出现的财务危机，谈谈自己的粗浅认识。
一、 陷入财务危机的原因
1、应收款项管理不当，应收款项资产比例逐年增加。应收款项包括应收帐款、预付帐款、其他应收款。应收帐款、预付帐款与企业经营有直接关系，其他应收款大部分是与关联企业有关的往来资金占用。企业在市场竞争中，为增加销售收入，形成应收帐款，且逐年攀升，当增加比例高于销售收入的增长比例时，应予以警示；预付帐款是购买原材料、设备等形成的，预付帐款比例过高，也说明企业对供应商管理存在缺陷，违背了“早收晚付”的现金管理原则；其他应收款较大，说明关联企业或个人等占用企业资金严重。这些应收款项资产余额过大，周转速度慢，严重影响企业整体资金的周转速度和使用效率，使经营活动产生现金流入量低于销售收入，甚至经营活动净现金流量为零或负数，严重影响企业的资金运转。若1年以上的应收帐款和其他应收款较多，企业潜在的坏帐风险则更大。
2、企业盲目扩张，导致投资支出加大，大大超出企业的承受能力。
企业在市场较好的情况下，为适应市场需求，势必扩大生产规模，但扩建、新建项目必须与企业自身的承受能力相匹配，扩张资金如何解决，企业留存收益及自筹部分是否能解决30％以上，银行借款能否到位，这些都决定项目的顺利进行；若全部依赖银行借款，风险会很大。一旦项目不能如期完工，正常收益，企业负担会越来越大，经济效益不断下降，直至拖垮企业原有盈利。有的企业甚至大量投资跨行项目，没有市场、管理基础，一旦失败，损失惨重，最终造成资金入不敷出，殃及企业。
3、资产负债率逐年提高，资产变现能力下降，资金链条紧张。
企业在快速扩张过程中，资金来源于发行债券（股票）、留存收益、银行借款。而发行债券（股票）毕竟是少数条件好的企业可以获得；留存收益在企业经营中实际可变现的也很少，且难以满足企业持续的扩张；大多数企业还是选择银行借款，造成资产负债率不断提高。还有的企业在扩张过程中，采取一些虚报项目、财务资料等手段获取银行借款，导致资产负债率的提高超出自身企业负担水平，资金沉淀于固定资产中，短期内难以实现收益，投资难以回收，资产变现能力逐渐下降，资金链条越来越紧，一旦一笔银行借款未及时续贷，企业资金链条断裂，导致企业难以经营。
4、股东抽逃资金严重影响了企业资金的正常运转。
企业在创业初期，往往极尽所能使资金获取最大效率，取得最大盈利，一旦进入成长期获取银行借款时，股东往往存在抽逃企业资金，收回本金和利润的意识，使企业运转的资金只有银行借款，严重影响了企业资金的正常运转。
5、互相担保使企业财务危机一触即发。
企业之间互保可以认为是公司之间的一种战略联盟，在联盟各方经营正常的条件下，能够为公司获得银行贷款提供方便，但是一旦联盟中一方发生了财务危机，就可能引发其他各方发生财务危机，在遭到银行向法院申请强制执行还款的情况下，担保方必然随之造成财务危机。
二、 解决财务危机的对策
1、企业资金集中管理，统一协调使用，建立健全内部控制制度。随着企业规模的不断扩大，需要统一协调资金的管理和运作，充分挖掘和利用沉淀在企业内部的闲散资金，实现企业整体资源的优化组合，同时加强企业内部的经营和财务管理，建立健全财务会计、业务流程、内部管理等相关的内控制度，有效降低财务风险。
2、加强客户信用管理，加速资金周转。
建立客户信用档案，实行客户分类管理，根据不同客户采取不同的信用政策是控制应收款项及其坏帐余额的重要举措，将应收款项及其坏帐余额控制在目标范围之内。
3、引入战略投资者，优化股权结构。
企业在扩张过程中形成财务危机，引入战略投资者，优化股权结构不失为解决财务危机的良方。在快速扩张过程中，企业一方面正常经营，同时还需解决扩张项目的资金运作、市场开拓、生产管理等，必然力不从心，引入具有一定实力的战略投资者尤其是行业内有实力的投资方，可大大缓解项目的难度，帮助企业正常运转。
4、清欠股东及关联企业所占的资金。
制定合理的还款计划，清欠股东及关联企业、个人所占用的资金，尽量盘活资产，帮助企业正常运转。同时完善公司治理结构，发挥股东大会、董事会、监事会等机构的职能作用，规范股东的不正当行为。
5、杜绝互相担保现象。
企业之间互相担保，即形成或有负债，企业可控制自身生产经营，但难以控制被担保企业的生产经营，在市场出现较大波动、内部经营管理不善的情况下，必然存在较大的风险隐患，从而导致财务危机。为此要杜绝互保现象，引入专业担保公司担保，虽增加少量财务费用，但不会出现大的财务风险。
6、保持合理的资产负债率。
保持目标资本结构，使资产负债率处于合理状态，是企业可持续发展的基础。资产负债率过高，企业负债加大，自有资金及盈利水平难以支撑巨大的利息支出，最终降低盈利能力，导致资不抵债。
总之，作为企业经营，首先是盈利，但盈利企业并不代表其现金流转一定平衡，也可能出现资金链条断裂，导致破产清算，所以不管是盈利企业还是非盈利企业，如果资金管理不善，都会引发财务危机。只有现金流转平衡才是企业生存的基本条件，企业在经营过程中应加强财务内控制度，完善法人治理结构，奉行合理负债，早收晚付的财务原则，增强企业的抗风险能力。 | |
TOP | | | | 土地新政实施给抵押反担保带来的影响 贾天喜
2007年9月12日，国土资源部以国土资发[2007]210号文件下发了《全国土地执法百日行动方案》，决定从2007年9月15日到12月25日在全国集中开展以查处“以租代征” “擅自扩区设区””未批先占先用”等三项违法违规用地为重点的全国土地执法百日行动，以保证国家土地法律法规和土地调控政策的有效实施，巩固土地市场治理整顿成果，坚决惩处土地违法违规行为。
由于土地不动产良好的变现手段和价值，担保行业在为中小企业融资担保过程中，土地使用权的抵押反担保,成为担保行业常用、首选和有效的防范担保风险的方法，但是，在当前我国违法违规使用土地还没有得到有效的遏制前，如何规避因个别企业违法违规使用土地而带来的国家土地政策调整的风险,也应该成为担保行业对外提供担保时应注意和了解的问题,注意国家土地政策的变化,保证土地使用权作为反担保措施时的安全有效.本文拟结合我国目前土地利用使用过程中存在的问题和国家出台的整顿土地市场政策的情况作一简要的叙述
一、我国目前土地使用过程中存在的问题
从2004年我国清理整顿土地市场以来，特别是国务院<<关于深化改革,严格土地管理的决定>>（国发(2004)28号）和<<关于加强土地调控有关问题的通知>>（国发(2006)31号）文件下发后,地方各级政府依法管地用地和节约集约用地的意识、农民土地维权的意识都有所很大提高，一方面，随着国家各级国土资源部门土地监管力度的不断加大。违法违规用地的问题有所好转；另一方面，违法违规用地问题并没有得到有效遏制，“以租代征”等违法违规使用土地现象,在全国各地不同程度的存在并呈蔓延之势,土地监管问题依然严峻。根据有关报道和国家国土资源管理部门的披露，当前违法违规用地突出的表现为以下三种形式：
（一）“以租代征”形式:即违反国家土地利用总体规划和年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，规避土地收益分配，通过出租、承租和承包等方式非法占用农用地搞非农用建设。根据国家土地督察北京局对华北五省市区的调查，“以租代征”的表现形式有六种：一是用地单位或是个人直接与村委会签定协议租赁土地，二是基层政府直接租赁农村集体土地，三是基层政府转租农村集体土地，四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为，五是村农户自行出租自己的承包地，六是村委会租用农户的承包地搞非农建设。在这些形式中，有些是乡镇政府和村级组织擅自占用农地搞“标准厂房”和配套设施向社会出租；有的与外来投资者以“合作经营”的方式或名义擅自占用农地搞非农建设；有的利用“旧村改造”多盖住宅向社会出售或出租；有的村级组织擅自占用农地，兴建住宅向社会出售或者是“以租代售”。当前，“以租代征” 已经成为目前土地违法的最主要和最新表现形式，占到违法违规使用土地的50%以上，严重违反了《土地管理法》的有关规定，成为撬动土地调控闸门的一股较强的“暗流”。
(二)“擅自扩区设区”形式:从2003年我国开展以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动以来,为了巩固开发区清理的成果,对国家核定的合法开发区进行的一项重要的基础性工作,是完成了确定开发区的四至范围.但是,近两年又出现了新的违规现象,一是一些地区以产业集聚区\工业小区等各种名义新设各类开发区、工业集中区等,突破土地利用总体规划和年度计划,突破开发区四至范围,扩大开发区的范围;二是采取将国家已经撤销的各类开发区委托合法的开发区委托代管的方式进行各类型的招商,扩大开发区的面积,造成了新的土地使用违法违规.
(三)“未批先占先用”: 即在还没有依法取得建设用地的审批手续前，就擅自先行征地、供地、施工建设,特别是在一些城市的城市建设中, 批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，就先行征地、供地、施工建设的违法违规行为比较普遍。在单独选址建设项目涉及占用基本农田或农用地转用需报国务院批准的，有些省市未报先占先用，有些省市边报边占。
二、违规违法用地对我国经济社会发展带来得危害和影响
我国是一个人多地少的国家,根据有关资料统计,我国现有耕地18.27亿亩，人均不到1.5亩.温家宝总理在十届人大五次会议的政府工作报告中讲到, “在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线.”
（一）违规违法用地危害危及了我国耕地保护的目标:在我国,经济发展和可利用土地之间的矛盾一直较大.据国土资源部有关资料的统计,1996年全国有耕地19.51亿亩,到2004年全国耕地面积降至18.30亿亩,8年间共减少耕地1.21亿亩,目前我国有耕地18.27亿亩.作为一个人口大国,粮食的基本自给关系国家的安危大计,因此, 到2020年坚守耕地不少于18亿亩是我国耕地保护的底线,是一条决不能突破的红线.随着我国经济社会的发展势必还要占用部分耕地，但我国耕地的后备资源有限，补充耕地的难度越来越大。而违规违法征占的大多是优质耕地，并规避了占补平衡，只占不补的土地使用原则。如果不坚决遏制违规违法用地，坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空。
（二）违规违法用地危害危及了国家宏观调控政策的实施效果:土地闸门是国家宏观调控的重要手段之一。土地闸门的核心作用，就是通过有效调控建设用地的总量、结构和时序，抑制固定资产投资过快增长，保证国民经济又好又快地发展。但是，无论“以租代征”、“擅自扩区设区”还是“未批先占先用”，都造成了土地供应总量、结构和时序的失衡，扰乱了正常的土地供应秩序，加剧了固定资产投资规模过快增长，宏观调控政策的实施效果大打折扣。
（三）违规违法用地危害危及了社会和谐稳定:首先是危害了农民利益,在我国,土地是农民重要的生产生活资料，而且具有社会保障功能。农民持有土地，或者土地被依法征用，可以保证农民现有生活水平不降低、长远生计有保障。但是，违规违法用地规避补偿安置，农民面临的风险非常大。农民一旦拿不到土地租金，得不到应有的补偿，被占用的农地又无法复耕，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境，影响社会和谐稳定。其次，违法占地进行非农建设的业主也是有风险的。所谓的“小产权”房，一旦出现产权纠纷、经济纠纷或者面临清理，“小产权”房主的利益也无法保证。再次，各种非农建设特别是工商企业建设，包括一些外企，非法占用农地，没有合法手续，也会引发很多产权和经济纠纷。所有这些，都会成为影响社会和谐稳定的隐患。据国土资源部有关资料统计,今年1～8月，国土资源部受理的因违规违法用地引发的来信数量、来访批次和人次，同比分别比上年增加了24%、52%和80%。违法违规使用土地引发的矛盾在上升,潜在地影响到社会和谐稳定。
（四）违规违法用地危害危及了国家法律的尊严和权威,危害危及了政府的执行力和公信力:土地管理的法律法规在不断地完善，一部法律法规的颁布,它是政府依法行政的依据，应坚定地维护其尊严和权威,依法行政、依法办事.如果有令不行、有禁不止，有法不依、执法不严，违法不究、姑息迁就，就可能逐步形成法不责众、法律虚置的局面，就会对依法行政造成恶劣的影响，严重危及国家法律的严肃性和权威性,就会严重影响政府的执行力和公信力,因此,必须深刻认识违规违法用地的危害性，增强危机感、责任感和紧迫感。
全国土地执法百日行动的主要目标就是进一步完善土地使用管理制度,遏制土地违法违规上升的态势，通过对2005年1月以来的“以租代征”等违法行为进行集中查处,保证国家土地法律法规的执行，保证国家土地调控政策的正常有效实施。该行动分三阶段进行.
从我省情况看,根据有关报道,到10月15日,我省第一阶段已经初步查出“以租代征”1731件，面积28457亩，实际占用29113亩；未批先占740件，面积44940亩，其中批次用地398件、12378亩，应报国务院审批的35件、19081亩，应报省政府审批的307件、13479亩,现在已经转入第二阶段的工作.
三、我国制止土地违法违规所采取的措施和对策
从2006年12月起,围绕土地使用和监管中的问题，国家陆续出台了五项土地监管新的政策,这些新政对土地使用过程中出现的违法违规现象进行了遏制,土地政策发生了很大的变化,这些变化是:
(一)实行工业用地招标拍卖出让制度,关死零地价、负地价的招商之门
近几年来,我国部分地区,特别是中西部地区在招商引资的过程中,低价出让,负价出让工业用地,成为不少地方政府在招商引资过程中吸引投资商的重要工具和方法.在这些招商过程中,有些地方采取土地出让金的价格基本上等同于土地“三通一平”的土地整治成本;有些是提高出让土地金的返还比率,返还的比率已经达到土地出让金的80%;有一些土地出让金已经不是零地价,而是负地价,政府从土地出让中获得的收益甚微.而在负地价的变化中,由于收不到土地出让金,造成政府欠缴国家的新增建设用地使用费,形成已批土地因欠缴国家新增建设用地使用费而不能领取正式批文.
针对土地调控过程中,建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地,滥占耕地屡禁不止的问题,2006年8月,国务院以国发(2006)31号文件发出了<<关于加强土地调控有关问题的通知>>.加强土地的宏观调控,严把土地闸门.按照国务院国发(2006)31号文件精神,2007年4月,国土资源部,监察部发出了<<关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知>>(国土资发(2007)78号文件),在通知中说:从2007年起,政府供应工业用地必须采用招标拍卖挂牌出让方式公开出让或租赁.必须严格执行<<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定>>和<<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范>>规定的程序和方法,其出让底价和成交价格不得低于所在地土地等别相对应的最低标准价,低于最低标准价出让或以各种形式补贴返还的属非法的家出让行为,要依法追究责任.按照国土资源部发布的标准,全国工业用地被划分为15个等级,最高一等840元/平方米,最低一等60元/平方米.
按照该文件的规定，在2006年8月31日国发31号文件下发前,已经签订工业项目投资协议,确定了供地范围和价格,所涉及的土地已经办理完农用地转用和土地征收审批的,可以继续采用协议方式出让和租赁,但必须按<<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范>>的有关规定方法和程序,抓紧签订土地出让或租赁合同,并在2007年6月30日前签订完毕.不符合上述或是超过期限的,应按新的招标拍卖挂牌出让或租赁.
(二)对土地出让金实行“收支两条线”管理
在不少地方,由于城市扩张带来的房地产业和建筑业的高速发展,地方政府在土地开发的一级市场中,低成本征收,高价格卖出,赚取土地差价,成为不少地方财政预算的支柱性收入.数额巨大的土地出让金,成为地方财政预算外收入的最主要的来源.国土资源部的一项统计,2005年,全国土地出让收入超过5500亿元,有的地方县市的土地出让收入超过地方政府预算收入的一半以上.
为了加强土地管理,严格保护耕地,推进土地的集约利用,2006年12月,国务院办公厅以国发{2006}100号文件出台了<<关于规范国有土地使用权出让收支管理>>的规定.文件规定,从2007年1月1日起,国有土地使用权出让收入、 国有土地租金收入、出租国有划拨土地上的房屋应上交的土地收益和以划拨方式取得国有土地使用权依法应缴纳的土地补偿费等,要全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方预算从缴入的土地收益中安排.实行彻底的“收支两条线”,在地方国库中设立专账核算收入支出.在实行“收支两条线”管理以后,土地出让金支出的重点,要向新农村建设倾斜,首先必须按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足,切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益,保障社会的和谐稳定.强化国有土地使用权出让等的“收支两条线”管理,防止国有土地收益的流失,可以有效的遏制地方政府“卖地” 的冲动,保护耕地,可以防止国有土地出让金等不被挪作他用,保证社会弱势群体的合法利益,保持社会秩序的稳定,防止因此而发生的纠纷.
(三)坚决制止和查处“以租代征”违法违规用地行为
大量的调查和报道显示,近几年来,在国家不断加大耕地保护力度,不断收紧建设用地供应的前提下,不少地方采用绕过国家农用地转用和征用的审批环节,通过租用农民集体用地的方法,把大量农用地转为建设用地. “以租代征”违法占地的行为,严重违反了国家建设用地审批手续,破坏了国家正常的土地管理秩序,逃避了耕地占用补偿平衡义务和土地出让金等各种税费的缴纳,导致了土地资产的流失.
如前所述“以租代征”最终损害的是农民的根本利益，“以租代征”中的土地交易是自发的，不受法律保护，交易双方中农民始终处于弱势地位，一旦发生法律纠纷，最终受害的是农民。“以租代征”对我国农业、农民长期权益、农村的长远发展和社会长远稳定构成隐患，必须坚决予以制止。
针对上述行为, 国务院陆续以国发(2004)28号文件<<关于深化改革,严格土地管理的决定>>和国发(2006)31号文件<<关于加强土地调控有关问题的通知>>中指出：禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有用地进行非农业建设，未依法办理农用地转用审批,国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的属非法批地行为;单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的属非法占地行为,要依法追究有关人员的法律责任.
据有关报道,某地因违法违规批地已经处理有关责任人员10余人.
目前,农用地转为建设用地的前提,必须符合土地利用总体规划等,纳入年度土地利用计划,并依法办理农用地转用审批手续,审批的机关和权限在国务院.
因此,对在国发(2004)28号文件<<关于深化改革,严格土地管理的决定>>下发以后,继续以“以租代征”形式取得农用地使用权的,都在清理整顿范围,对这类型企业提供担保要充分考虑到风险的可能.
(四)制定限制和禁止用地的范围和项目
针对当前一些地区出现的土地浪费惊人,园区建设热度不减的强劲势头,根据国发(2004)28号文件中的有关精神,2006年12月,国土资源部、国家发改委以国土资发(2006)296号文件下发了<<限制用地项目目录(2006年本)>>和<<禁止用地项目目录(2006年本)>>.从该规定发布之日起, 凡列入禁止目录的建设项目或者采用明列工艺技术、装备的建设项目,一律不得办理有关手续.别墅类、房地产开发、高尔夫球场、赛马场等列入禁止用地项目.凡列入限制项目的,符合目录规定条件的,土地管理部门方可办理有关手续,不符合目录规定条件的,不得办理用地手续,主题公园、影视城、大型游乐设施等被列入限制用地项目.
(五) 加大省级政府土地管理的职责
当前土地违法违规不断蔓延, 屡禁不止的状况,与某些地方政府在土地问题上放任自流,甚至是推波助澜有很大的关系,为了遏制违法用地的不断蔓延,将土地管理责任落实到地方各级政府,加大地方政府在土地管理上的责任。从今年开始，国务院不再分批次审批全国84个城市的农用地转用和土地征收，而是由省级政府汇总后一次申报。在城市建设用地的环节增加了省级审核把关的环节。这一变化使省级政府由原来的“二传手”成为一道非常重要的“关口”由于省级政府将对辖区内的耕地面积、建设用地总负责，直接承担辖区内土地利用情况的领导责任，这样，在增加建设用地时，他就必须考虑耕地面积、城市存量土地的利用情况、土地集约利用状况等，对新增建设用地规模严加控制，尽可能节约集约用地。
在全国土地执法百日行动开始前,为了全面落实中央关于最严格的土地管理制度的重大决策,切实加强土地监控,监察部、国土资源部、财政部、建设部、审计署在2007年8月又以监发[2007]6号文出台了<<关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知>>,再次部署要求对2005年1月1日以来所有建设用地逐宗进行专项清理,全面了解和掌握国有土地使用权出让中合法性、规范性以及土地出让金征收、管理和使用的情况,严肃查处土地出让中的违法违规行为. 全国土地执法百日行动也可以说是对上述所出台政策进行的一次全面的监督检查.
2007年9月28日国土资源部又以部39号令出台了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,该规定中明确规定受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。
综上所述,在不到一年的时间里,国家对土地整顿出台和进行如此多的动作,足以见土地在我国经济生活中的重要性和我国土地形势的的严峻程度, 足以见国家对我国土地调控力度的不断加大和土地执法工作中的严肃性.在实际工作中,全国土地执法百日行动所指的“以租代征”等违法违规现象,在我省部分地区和企业也都不同程度的存在,因此, 在担保过程中,及时了解熟悉和掌握国家土地使用政策,避免进入国家土地使用的“禁区”,方能控制因此而带来的土地使用不合法所潜在的抵押风险,才能认真有序的做好担保工作. | |
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